Kuvaus
Asian tausta
Hankinnan kohteena oli Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen Palkanlaskentapalvelu ja HR-järjestelmäratkaisu. Hankinta oli julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä myös hankintalaki) 26 §:n mukainen EU-kynnysarvon ylittävä hankinta.
Hankintamenettelynä käytettiin avointa menettelyä. Hankinnasta julkaistiin tietopyyntö 10.5.2024 nro 2024-145990 Hilma-tietokannassa sekä sisäisellä diaarinumerolla VAKEDno-2024-2159.
Hankinnasta julkaistiin hankintailmoitus 19.12.2024 nro 2024-018253 HILMA-tietokannassa osoitteessa ja TED-numero 779282-2024 sekä sisäisellä diaarinumerolla VAKEDno-2024-2159.
Hyvinvointialueen konsernipalvelujen toimialajohtaja teki hankintapäätöksen (§ 19, 7.3.2025, myös julkaisu- ja tiedoksiantopäivämäärä), jolla Azets Insight Oy valittiin hankinnan kohteen toimittajaksi. Hankintayksikkö ei ole vielä allekirjoittanut sopimusta Palkanlaskenta- ja HR-järjestelmäpalvelusta valitun toimittajan kanssa.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialue vastaanotti 20.3.2025 Silta Oy:n (jäljempänä myös ”Silta”) oikaisuvaatimuksen.
Silta Oy:n oikaisupyyntö
Kirjaamoon 20.3.2025 saapunut oikaisupyyntö koskee Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen päätöstä Palkanlaskentapalvelu- ja HR- järjestelmäratkaisuhankinnasta (VAKEDno-2024-2159). Silta Oy on ilmoittanut saaneensa päätöksen tiedoksi sähköpostilla 7.3.2025.
Taustaksi perusteluissa Silta Oy on ilmoittanut, että Toimittajan tuli osana tarjouspyyntöä demota kuusi käyttötapausta käyttäen tarjottavaa ratkaisua. Tarjouspyynnön mukaisesti eniten pisteitä saanut toimittaja saa 25 vertailupistettä ja muut suhteutettuna siihen. Tarjouspyynnön mukaisesti demo arvioidaan muun muassa seuraavin kriteerein: ymmärrettävä kieli ja terminologia, yhdenmukaisuus, virhetilanteista selviytyminen, käytön tehokkuus ja sujuvuus. Arviointi tuli tarjouspyynnön mukaisesti tehdä em. kriteerejä ja VAKEn toiminnallisia vaatimuksia vasten (tarjouspyynnön liite 4.2). Tarjouspyynnön mukaisesti Demon pisteytys perustuu raadin antamiin pisteisiin ja pisteytys perustui lisäksi kunkin raadin jäsenen omaan kokemukseen ja arviointiin käyttötapauksen toteutuksesta. Arvioinnissa tuli kuitenkin käyttää yllä mainittuja perusteita.
Silta Oy:n vaatimukset ja niiden perusteet:
Silta Oy vaatii kunnioittavasti, että HVA:
1. oikaisee edellä mainitun hankintapäätöksen kumoamalla sen ja
2. tekee uudelleen tarjousvertailun sekä uuden hankintapäätöksen tai
3. mikäli tarjousvertailua ei ole mahdollista suorittaa, järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.
Sillan näkemyksen mukaan Sillan pisteytys on suoritettu väärin, eikä hankintailmoituksessa esitettyjä perusteita pisteytykselle ole noudatettu. Hankintaa koskeva pisteytys ja menettely ei ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankinnan vertailun perusteita ei ole ilmoitettu riittävän täsmällisesti ja ne on asetettu niin, että ne antavat hankintayksikölle rajoittamaton valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjoajien tulee pitää tietää jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.
Silta ei ole saanut käyttötapausten arvioinnista yksityiskohtaista palautetta. Palautteessa ei ole viitattu suoraan mitä puutteita demossa on ollut. Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.
Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Päätöksessä tulee esittää tarjousvertailua koskevat perustelut, sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Hankintayksikön toimittamasta perusteluista sekä hankintapäätöksestä ei käy ilmi mitään lain vaatimia perusteita.
Käyttötapauksille on liitteessä 17.1 asetettu kriteerit käyttötapauksille 1-6.
Käyttötapausten palaute on kuitenkin hyvin yleisellä tasolla kuten esimerkiksi ” esitys oli hieman sekava ja jäi pintapuoliseksi”. Palautteesta ei käy ilmi mitkä asetetuista kriteereistä eivät täyttyneet ja mitä puutteita demossa on ollut. Arviointi ei ota kantaa siihen, ovatko vaatimukset täyttyneet. Arviointi ei perustu Vaken toiminnallisiin vaatimuksiin, joista Silta on saanut parhaat pisteet kaikkien tarjoajien joukosta. Sillan on mahdotonta ymmärtää, mikä on käyttötapausten arvioinnissa tuottanut puutteen. Arvioinnille on annettu selkeät kriteerit, mutta niitä ei ole käytetty. Vaken olisi pitänyt arvioida löytyykö kaikki käyttötapauksissa kuvatut asiat demossa. Nyt näin ei ole toimittu. Yhtenä arviointikriteerinä on ilmoitettu, että ”Pisteytys perustuu kunkin raadin jäsenen omaan kokemukseen ja arviointiin käyttötapauksen toteutuksesta.” Toteamme, että tämä ei takaa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, sillä tämä antaa hankintayksikölle rajoittamattoman vallan pisteyttää tarjoukset subjektiiviseen arviointiin perustuen mitä tarjoaja ei voi mitenkään tietää etukäteen. Hankintalain 104 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 212) mukaan tarjouspyynnön keskeisenä tarkoituksena on kuvata hankinnan kohde syrjimättömällä tavalla sekä pyytää toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettava ne tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyyntö on laadittava niin selkeäksi, että tarjoajat voivat antaa sen perusteella vertailukelpoisia tarjouksia. On selvää, että kyseinen subjektiivinen arviointi ja pisteytys ei ole toteuttanut tarjoajien syrjimätöntä kohtelua.
Tarkasteltaessa arvioijien pisteitä on merkille pantavaa, että erot arvioijien pisteissä ovat suuret. Samasta käyttötapauksesta on voitu antaa arvioita 1, 2 tai 3. Myös tämä tukee johtopäätöstä, että käyttötapausten arviointikriteereitä ei ole noudatettu ja arvioitu kohta kohdalta täyttyykö käyttötapauksille annetut kriteerit. Huomattavat erot pisteytyksissä herättävät myös kysymyksiä tarjoajien syrjimättömään kohteluun liittyen.
Mitä tulee käyttötapausten arvioinnissa viitattuihin virheilmoituksiin, niin Silta haluaa tuoda esille, että virheilmoituksiin Silta on antanut selityksen virheilmoituksella tai virhe on tapahtunut demoa esitettäessä (demoajan virhe, ei virhe toiminnallisuudessa). Näin ollen selvittämättömiä virhetilanteita ei ole. Lisäksi pyydämme saada nauhoituksen, josta virheilmoitukset käyvät ilmi.
Mitä tulee integraatioiden demoamiseen kolmannen osapuolen järjestelmiin, niin tätä ei luonnollisestikaan ole voitu tehdä, mutta Silta on kuitenkin kertonut kuinka integraatiot toimivat.
Edellä todettuun viitaten lopputuloksena on ollut, että demo on virheellisesti pisteytetty, pisteytys on tehty väärin perustein ja Silta vaatii tämän oikaisemista.
Sillan vaatimus on, että käyttötapausten pisteytys uusitaan ja Vake tekee uuden hankintapäätöksen. Lisäksi pyydämme teitä toimittamaan tarkemmat perustelut sekä demon nauhoitteen.
Haluamme myös tuoda ilmi, että mikäli pisteytys on hankala määritellä, niin arvioinnissa ei voida turvata syrjimätöntä kohtelua.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen ratkaisu ja perustelut
Silta Oy on saattanut hankintayksikön arvioitavaksi sen, onko sanotussa hankintamenettelyssä laadun vertailuperusteiden soveltamisen osalta toimittu virheellisesti eli onko hankintayksikkö menetellyt vertailuperusteiden soveltamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja onko hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista puuttuneet ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat. Mikäli hankintayksikkö näin katsoo, on sen harkittava asian ratkaisemista oikaisussa vaaditun mukaisesti.
Asiassa on ensin arvioitava, ovatko tarjouspyynnössä asetetut laadun vertailuperusteet olleet niin selviä, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja ovatko ne antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa, kuten oikaisua vaativa Silta Oy esittää.
”Hankinnan vertailun perusteita ei ole ilmoitettu riittävän täsmällisesti ja ne on asetettu niin, että ne antavat hankintayksikölle rajoittamaton valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa
--
Sillan on mahdotonta ymmärtää, mikä on käyttötapausten arvioinnissa tuottanut puutteen. Arvioinnille on annettu selkeät kriteerit* (muotoilu hankintayksikön), mutta niitä ei ole käytetty.”
Hankintayksikkö muistuttaa, että tarjoajien oli mahdollista esittää tarjouspyyntöä koskevia kysymyksiä ja vain kahdessa kysymyksessä kuudestakymmenestäneljästä käsiteltiin käyttötapausarviointeja (10, 49). Hankintayksikkö viittaa Kysymys 49 antamaansa vastaukseen: ”Vain, jos ko. Käyttötapausta ei voida ollenkaan demota tuottaa ko. käyttötapaus nolla pistettä. Pisteytyksessä ei pisteytetä yksittäisiä vaatimuksia, joista on annettu esimerkkejä ko. Käyttötapauksen yhteyteen, vaan arvioidaan kokonaisuudessaan käytettävyyttä ko. käyttötapausten avulla. Vähintään pakollisten vaatimusten tulisi tulla esitetyiksi käyttötapauksen esittelyn yhteydessä, eikä pisteytettävien vaatimusten esittelyä arvioida.” Hankintayksikkö katsoo, että tarjouspyynnössä sekä sitä koskeneessa lisäkysymyksen vastauksessaan arvioinnille ilmoitetut kriteerit ovat selkeät, etenkin kun oikaisua vaatinut on erikseen todennut arvioinnin kriteerit selkeiksi oikaisuvaatimuksensa perusteluissa yllä kuvatusti. Tarjouspyynnössä oli lisäksi selkeästi ilmoitettu 5 eri luonteista laadun arviointivaatimusta, joiden väliset pisteytykselliset suhteet tulivat selvärajaisesti ilmi Liitteessä 17. Näistä vaatimuksista käyttötapausarviointeihin liittyvät arviointiperusteet ilmoitettiin erikseen Liitteessä 17.1.
”Hankinnan vertailun perusteita ei ole ilmoitettu riittävän täsmällisesti ja ne on asetettu niin, että ne antavat hankintayksikölle rajoittamaton valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.”
Hankintayksikkö viittaa edelliseen päätelmäänsä koskien täsmällisyyttä ja rajoittamattomuudesta tarjousten vertailun toteuttamisessa hankintayksikkö toteaa, että tarjouksissa vertailtiin laadun (60 %) lisäksi hintaa (40 %). Käyttötapausarviointi oli yksi viidestä laatuarviointiin vaikuttavasta tekijästä, joten väite rajoittamattomasta valinnanvapaudesta koskien tarjousten vertailun toteuttamista ei vaikuttaisi saavan tukea siitä, miten laatuvaatimukset olivat tarjouspyyntöaineistoon koottu.
Oikaisuvaatimuksessa ilmaistiin lisäksi, että hankintayksikön päätös olisi hankintalain 123 §:n vastainen siten, että siitä ei kävisi ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Tätä on oikaisuvaatimuksessa perusteltu sillä, että Silta Oy:n näkemyksen mukaan vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Lisäksi Silta Oy toteaa, että hankintayksikön toimittamasta perusteluista sekä hankintapäätöksestä ei käy ilmi mitään lain vaatimia perusteita.
Hankintayksikkö toteaa, että päätöksessä tarjousten laatuarvioinnissa saadut pisteet perustuvat erillisistä laatuvaatimuksista koostuneisiin yhteispisteisiin, jotka on suhteutettu tarjouspyynnössä, Liite 17 ilmoitetulla tavalla. Muutoinkin päätöksestä ja käyttötapausarviointien yhteenvetomuistiosta löytyivät kaikki keskeiset vertailuperusteet ja viittaukset, joiden mukaisesti hankintayksikkö päätöksen mukaisen ratkaisun hankintaa koskien teki.
Hankintayksikkö oli käyttötapausarviointeja varten valinnut laajaa avoimuutta, mutta mahdollisia liikesalaisuuksia kunnioittaen perustelutavaksi erillisen yhteenvetomuistion, jossa käyttötapausarviointeihin liittyvät arvioinnit olivat koottuna arvioijittain taulukkomuotoon. Niiden lisäksi asiakirjassa oli tehty käyttötapauksittain lyhyt sanallinen koonti raadin havainnoista. Kuten on yleisesti ymmärrettävissä, yhteenveto esitystapana ei mahdollista kahden tai useamman erilaisen näkemyksen esilletuontia ollakseen sisäisesti ristiriidaton ja johdonmukainen. Hankintayksikkö ei edellyttänyt arvioijakohtaisia muistioita tai vaatinut, että raadin jäsen on alistettu noudattamaan ennalta määritettyä lomaketta, jossa reagoidaan tai ollaan reagoimatta johonkin aistihavaintoon arvioinnin aikana ja johon merkitään tapahtumat arvioinnin päätteeksi. Arviointi tehtiin perustuen vain tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ilmoitettuihin, arvioinnissa huomioitaviin seikkoihin. Lisäksi tarjouspyynnössä oli erikseen todettu, että pisteytys perustui lisäksi kunkin raadin jäsenen omaan kokemukseen ja arviointiin käyttötapauksen toteutuksesta, jotta tarjoajaehdokkaat ymmärtävät, että tällaista lomakemaista käsittelyä käyttötapausarvioinnissa ei tultaisi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti suorittamaan.
Hankintayksikkö katsoo, että kun arviointi toteutetaan yllä kuvatusti, on täysin mahdollista, että mm. yhdenmukaisuutta, sujuvuutta eri tasoisesti arvottavat ja eri käyttäjäroolitaustan kautta koetut käyttötapaukset voivat lopulta johtaa myös eri pisteisiin arvioijien kesken. Arvioinnin voidaan katsoa tältä luonteeltaan mukailevan tai muistuttavan oikeuskäytännöstä tuttua vapaata todisteharkintaa, jossa oikeus harkitsee kutakin todistetta ilman niille ennalta asetettua etusijajärjestystä tai muutakaan mallia.
Vaikka oikaisuvaatimuksessa ei ole erillisesti nostettu esiin arvioijaraadin muodostamista, hyvinvointialue haluaa vielä tuoda esiin seuraavaa: Arvioijaraatiin valittiin tarkoituksella erilaisia käyttäjärooleja edustavia henkilöitä: Esihenkilökäyttäjä, HR-käyttäjä, HR-asiakaspalvelukäyttäjä, pääkäyttäjä, työntekijä. Arvioijien valinnalla on täten pyritty varmistamaan käytettävyyden mahdollisimman laaja arviointi ja toimittajien oikeudenmukainen ja tasapuolinen kohtelu.
Arvioijat on perehdytetty käyttäen samaa materiaalia, joka on ollut tarjoajaehdokkaiden käytössä.
Jokainen arvioija on tehnyt arvion omasta käyttäjäroolistaan taustastansa ja näkökulmastaan käsin, huomioiden käytettävyydelle tarjouspyynnössä asetetun kriteeristön: käytön tehokkuus ja sujuvuus, ymmärrettävä kieli ja terminologia, yhdenmukaisuus ja virhetilanteista selviytyminen.
Huomioiden erilaisen roolin, taustan ja näkökulman, on täysin hyväksyttävää, että arvioijien arviot käyttötapauksissa vaihtelevat, eli pisteytyksissä voi ilmetä hajontaa.
Erikseen on todettava, että vaikka arvioijien pisteytyksistä pudotettaisiin pois korkeimmat ja matalimmat pisteet kaikkien osalta, tai vain matalimmat pisteet, se ei muuta tarjoajien asemaa toisiinsa nähden tai muuta tarjousvertailun lopputulosta, joka on vahva indisio siitä, että arvioijien pisteytyksissä ollut hajonta tai vaihtelu oli seurausta johdonmukaisesta, oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta arvioinnista.
Tämä osoittaa selkeästi sen, että hankintayksikkö on onnistunut arvioijaraadin valinnassa ja ohjeistuksessa niin, että se on taannut hankintalain mukaisen syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun tarjoajia kohtaan.
”Toteamme, että tämä ei takaa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, sillä tämä antaa hankintayksikölle rajoittamattoman vallan pisteyttää tarjoukset subjektiiviseen arviointiin perustuen mitä tarjoaja ei voi mitenkään tietää etukäteen.
--
On selvää, että kyseinen subjektiivinen arviointi ja pisteytys ei ole toteuttanut tarjoajien syrjimätöntä kohtelua”
Hankintayksikkö katsoo, että valittu pisteytystapa ei vaarantanut missään hankintamenettelyn vaiheessa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua, myöskään vara-arvioijia ei tarvittu ja siten raadin koko ja koostumus pysyi samana läpi arviointien. Tarjoajilla oli etukäteen tiedossa mm. raadin koko, pisteytysluokat ja sen jäsenten arvioinnissa käyttämät arviointikriteerit. Raadin käyttöarvo käyttötapausarvioinneissa on osaltaan juuri siinä, että jokaisella raadin yksittäisellä jäsenellä on integriteetti sekä oma erityinen asiantuntijakokemuksensa ja historiansa, johon peilata mm. käytettävyyttä. Hankintayksikölle jäi epäselväksi, miten raadin käyttäminen käyttötapausten arvioinnissa väitetysti selvästi esti tarjoajien syrjimättömän kohtelun toteutumisen.
”Palautteesta ei käy ilmi mitkä asetetuista kriteereistä eivät täyttyneet ja mitä puutteita demossa on ollut. Arviointi ei ota kantaa siihen, ovatko vaatimukset täyttyneet”
Arviointi otti kantaa, miten raadin jäsen ja/tai raati kokonaisuudessaan arvioi vaatimusten täyttymisen. Arviointi on tehty perustelumuistioon numeroarvosanalla 0-3, josta käy ilmi kunkin raadin jäsenen arvio ja kannanotto siihen, miten hyvin vaatimukset ja käyttötapaukselle asetetut kriteerit oli kussakin käyttötapauksessa täytetty. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue tulkitsee, että hankintalainsäädäntö ei edellytä raadin yksittäiseen jäseneen mahdollisiin henkilökohtaisiin muistiinpanoihin tukeutuvaa, oikaisuvaatimuksessa toivottua ”palautteenantoa”.
Hyvinvointialue huomauttaa, että Silta Oy on oikaisuvaatimuksessa virheellisesti todennut: ”Arviointi ei perustu Vaken toiminnallisiin vaatimuksiin, joista Silta on saanut parhaat pisteet kaikkien tarjoajien joukosta. Sillan on mahdotonta ymmärtää, mikä on käyttötapausten arvioinnissa tuottanut puutteen.”
Silta Oy sai laatupisteitä nk. toiminnallisista vaatimuksista toiseksi eniten (saaden pisteitä 360, parhaalla tarjoajalla 376, suhteutettuna näin ollen 14.36 ja 15). Lisäksi viitaten edellä olleisiin perusteluihin koskien käyttötapausarviointien luonnetta ja toteutusta osana hankintamenettelyä, todetusta ei kuitenkaan voi, eikä tulekaan voida päätellä sitä, mitkä mahdolliset pisteet odotusarvollisesti toisen laatuvaatimuksen osalta saattaisivat olla. Käyttötapausarvioinneilla haettiin tietoutta ja varmuutta toimittajan tarjoaman palvelun helppokäyttöisyydestä sekä valmiusasteesta. Hyvinvointialue oli tunnistanut ennalta, että raadin arviointiprosessin mahdollistama syrjimättömyys ja tasapuolisuus eri käyttölogiikoilla toimivien järjestelmien käyttötapauksia pisteyttäessä lähes välttämättömästi edellyttää kohtuullista abstraktiotasoa, jotta tarjouksien laatua voi mielekkäästi vertailla halutuilta ominaisuuksilta. Mikäli käyttötapausten arviointi tapahtuisi pelkästään aikaa kellottaen tai vaadittavia klikkausmääriä laskien, varsinaiselle raadille jäisi arvioinnissa lähinnä todistajan rooli ja käyttötapausten arviointi olisi vaarassa jäädä yksipuoliseksi, suhteettomasti sattumanvaraiseen käyttökokemuksen osaan nojaavaksi ja siten aidolle käyttökokemukselle etäiseksi. Lisäksi oikeusturvaa tarjoajille on ollut tuomassa se seikka, että, vaikka 4 raadin jäsentä olisi kokenut, että käyttötapaus ei tullut demotuksi (0 p), yksikin jäsen, joka olisi arvioinut asian toisin (1-3 p) riittäisi siihen, että käyttötapaukselta vaaditut piirteet oli riittävällä tavalla osoitettu, ja tarjousta ei hylättäisi tarjouspyynnön vastaisena.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialue (hankintayksikkö) ei löytänyt päätöksestä tai hankintamenettelyn muistakaan vaiheista seikkoja, jotka puhuisivat sen puolesta, että tarjoukset hankintapäätöksessä olisivat olleet virheellisesti pisteytetty, pisteytys olisi tehty väärin perustein tai että menettely olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.
Oheismateriaali: Silta Oy:n oikaisuvaatimus 20.3.2025 (salassa pidettävä JulkL 24 § 1 mom 20 kohta)