Aluehallitus, kokous 27.5.2025

Perustelut

Asian valmistelija: hyvinvointialuejohtaja Timo Aronkytö ja konsernipalvelujen toimialajohtaja Mikko Hokkanen

Aluehallitus on kokouksessaan 25.3.2025 § 70 allekirjoittanut Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen vuoden 2024 tilinpäätöksen ja toimittaa sen tilintarkastajan ja tarkastuslautakunnan käsiteltäväksi. 

Tarkastuslautakunta on kokouksessaan 14.5.2025 § 44 päättänyt:

1. merkitä tiedoksi tilintarkastajan 14.5.2025 antaman ja allekirjoittaman tilintarkastuskertomuksen;
2. todeta, että tilintarkastajan laatimassa tilintarkastuskertomuksessa on aluehallitukseen ja hyvinvointialuejohtajaan kohdistuva muistutus, koska tilivuoden 2025 talousarvio ja tilivuoden 2026 taloussuunnitelma eivät ole hyvinvointialuelain (hyvinvointialuelaki 115 §) mukaisesti tasapainossa, kun otetaan huomioon tilivuosien 2023 ja 2024 kertynyt alijäämä;
3. hankkia hyvinvointialuelain 130 §:n mukaisesti tehdystä muistutuksesta asianomaisen selitys sekä aluehallituksen lausunnon 27.5.2025 mennessä;
4. käsitellä seuraavassa kokouksessa aluehallituksen hyväksymän ja allekirjoitetun Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen vuodelta 2024;
5. lähettää aluehallitukselle Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen tilintarkastuskertomuksen vuodelta 2024 tiedoksi ja että;
6. aluevaltuustolle annettava esitys vastuuvapauden myöntämisestä tilivelvollisille valmistellaan seuraavaan kokoukseen.

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen vastuunalainen tilintarkastaja on tarkastanut vuoden 2024 tilinpäätöksen ja antanut 14.5.2025 päivätyn ja allekirjoitetun tilintarkastuskertomuksen hyvinvointialueen hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastuksesta tilikaudelta 1.1.- 31.12.2024. Tilintarkastuskertomus sisältää muistutuksen. Muistutuksena esitetään aluehallituksen jäsenille ja hyvinvointialuejohtajalle, että tilikauden 2025 talousarvio ja tilikauden 2026 taloussuunnitelma eivät ole hyvinvointialuelain 115 §:n mukaisesti tasapainossa, kun otetaan huomioon tilikausien 2023 ja 2024 kertynyt alijäämä. Muistutuksesta huolimatta tilintarkastuskertomuksessa esitetään vastuuvapauden myöntämistä aluehallituksen jäsenille ja hyvinvointialuejohtajalle, koska kertyneen alijäämän kattamisaikaa on jäljellä.

Tilintarkastuskertomuksen sisältäessä muistutuksen, on tarkastuslautakunnan hyvinvointialuelain 130 §:n mukaisesti hankittava tehdystä muistutuksesta asianomaisen selitys sekä aluehallituksen lausunto. Hyvinvointialuelaki ei määrittele, missä ajassa lausunnot on annettava. Hyvinvointialuejohtajan selitys ja aluehallituksen lausunto tarkastuslautakunnalle on pyydetty aluehallitukselta 27.5.2025 mennessä, jotta tilinpäätös voidaan käsitellä aluevaltuuston kokouksessa 9.6.2025. Saatuaan asianomaisen selityksen sekä aluehallituksen lausunnon, tarkastuslautakunta saattaa vuoden 2024 tilinpäätöksen, tilintarkastajan laatiman tilintarkastuskertomuksen vuodelta 2024, tilintarkastuksessa tehdystä muistutuksesta annetut asianomaisen selitys sekä aluehallituksen antaman lausunnon aluevaltuuston käsiteltäväksi. Tarkastuslautakunta kokoontuu tekemään esityksensä aluevaltuustolle seuraavassa kokouksessa 28.5.2025. Aluehallituksen pöytäkirja tarkastetaan tämän johdosta jo kokouksessa, jotta selitys/lausunto saadaan viivytyksettä toimitettua aluehallituksen kokouksen jälkeen tarkastuslautakunnalle.

Päätösehdotus

Aluehallitus päättää antaa tarkastuslautakunnalle seuraavan aluehallituksen ja hyvinvointialuejohtajan selityksen/lausunnon tarkastuslautakunnalle koskien tilinpäätöksen 2024 tilintarkastuskertomuksen muistutusta alijäämien kattamisesta. Pöytäkirja tarkastetaan tämän asiakohdan osalta jo kokouksessa.

Selitys/Lausunto

Tilintarkastaja on antanut aluehallitukselle laatimassaan tilintarkastuskertomuksessa aluehallitukseen ja hyvinvointialuejohtajaan kohdistuvan muistutuksen siitä, että tilikauden 2025 talousarvio ja tilikauden 2026 taloussuunnitelma eivät ole hyvinvointialueesta annetun lain (hyvinvointialuelaki 611/2021) 115 §:n mukaisesti tasapainossa, kun otetaan huomioon tilikausien 2023 ja 2024 kertynyt alijäämä. Muistutuksesta huolimatta tilintarkastaja esittää vastuuvapauden myöntämistä aluehallituksen jäsenille ja hyvinvointialuejohtajalle, koska kertyneen alijäämän kattamisaikaa on jäljellä. Tällä vastineella aluehallitus ja hyvinvointialuejohtaja antaa selityksensä ja lausuntonsa tarkastuslautakunnalle koskien tilinpäätöksen 2024 tilintarkastuskertomuksen muistutusta alijäämien kattamisesta. 

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen talousarvio vuodelle 2025 ja taloussuunnitelma vuosille 2025–2027 päätettiin aluevaltuuston kokouksessa 9.12.2024. Talousarviopäätöksessä aluevaltuusto päätyi yhteensovittamaan rahoitusta koskevat ja sote-pelastustoimen palveluiden järjestämistä koskevat vaatimukset toteamalla päätöksensä tarkoitukseksi seuraavan: ”lainsäädäntö asettaa tällä hetkellä hyvinvointialueille haastavan vastuun toteuttaa taloutta koskevan lainsäädännön reunaehtoja samaan aikaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämistä koskevaa sisältölainsäädäntöä noudattaen. Talousarvio 2025 ja taloussuunnitelma 2025–2027 on laadittu niin, että alijäämät tulevat teknisesti hyvinvointialuelain vaatimusten mukaisesti katettua vuoden 2026 loppuun mennessä, mutta samanaikaisesti todeten, että asukkaiden lakisääteiset palvelut tulee turvata ja tämä voidaan toteuttaa ainoastaan pidemmällä aikavälillä – käytännössä vuoden 2028 loppuun mennessä. Tähän valittu toteutusmalli on tämänhetkinen paras näkemys siitä, miten tätä lainsäädännön ristiriitaa yhteensovitetaan. Liian niukasti mitoitettu talousarvio haastaisi hyvinvointialueen operatiivisen tason tilanteeseen, jossa se voisi joutua toteuttamaan hyvinvointialuelain 7 §:ssä tarkoitettua järjestämisvastuutaan siten, että valvontaviranomainen katsoisi hyvinvointialueen edustajan laiminlyöneen tai rikkoneen järjestämisvastuuta määrittävää sisältölainsäädäntöä, jonka soveltumiseen löytyy lukuisia vaihtoehtoja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämistä koskevan lainsäädännön sisältä (esimerkiksi terveydenhuollon turvallisuuden ja laadun osalta terveydenhuoltolain (1326/2010) 8 §, välttämättömän huolenpidon ja toimeentulon turvaaminen sosiaalihuoltolain (1301/2014) 12 §:n mukaisesti, vanhuspalvelulain (980/2012) henkilöstömitoitusta koskeva lainkohta tai pelastustoimen palvelutason riittävää toteuttamista määrittävä pelastustoimen järjestämislaki (613/2021) 18 §).” 

Aluevaltuuston hyväksymässä talousarviossa on siis avoimesti ja selkeästi kuvattu Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen taloudellista tilannetta, sekä tarvetta taata riittävät peruspalvelut, siinäkin tapauksessa, että hyvinvointialueelle syntyy sellaista alijäämää, jonka kattaminen ei onnistu lakisääteisessä aikataulussa vuoden 2026 loppuun mennessä. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue suhtautuu vakavasti lainsäädännön noudattamisvelvoitteeseen ja pyrkii osaltaan avoimella päätöksenteollaan viestittämään järjestämistä ja rahoitusta koskevien lakien välistä jännitettä sen alueen asukkaille, päättäjille sekä valtionhallinnolle. Kuten tilintarkastajan lausunnossa todetaan, Vantaan ja Keravan hyvinvointialue on kertonut, että alijäämien lopullinen kattaminen on hyvinvointialueen arvion mukaan mahdollista vasta vuoden 2028 loppuun mennessä.  Arvio perustuu päätöksentekohetkellä olemassa oleviin tietoihin ja sen pohjalta tehtyyn parhaaseen arvioon. Hyvinvointialue on tunnistanut sen rahoituksen olevan riittämätöntä sen asukkaiden ja asiakkaiden yksilöllisiin palveluntarpeisiin vastatakseen. Ensisijainen vastuu perusoikeuksien toteutumisesta on palvelujen puolesta sillä taholla, joka on lain mukaan palvelujen järjestämisvastuullinen, eli hyvinvointialueella. Hyvinvointialueen tehtävien rahoitus on kuitenkin lähtökohtaisesti riippuvaista valtion rahoituksesta, joten valtio on vastuussa siitä, että hyvinvointialueella on riittävät voimavarat perusoikeuksien toteuttamiseen (rahoitusperiaate).   

Valtioneuvoston oikeuskansleri on käsitellyt hyvinvointialueiden rahoituksen, alijäämien kattamisen sekä peruspalveluiden turvaamisen välistä ristiriitaa 23.4.2025 antamassa ratkaisussaan OKV/3069/10/2024-OKV-8. Ratkaisussa todetaan, että hyvinvointialueen on noudatettava kaikkea sitä koskevaa lainsäädäntöä, mukaan lukien palveluiden järjestämistä ja alijäämän kattamista koskevia velvoitteita ja miten näin ollen hyvinvointialueiden voi olla välttämätöntä priorisoida ja karsia joitakin palveluja harkintavaltansa puitteissa. Ratkaisussa on huomioitu, että kunkin hyvinvointialueen tulee tehdä talouden tasapainon saavuttamiseksi sopeutustoimia sen verran kuin on mahdollista ilman perustuslaissa jokaiselle turvattujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen tai pelastustoimen palvelujen vaarantumista lainvastaisella tavalla. Perustuslakiin ja muuhun lainsäädäntöön perustuvia palveluita ei voida jättää hoitamatta alijäämän kattamisvelvoitteen toteuttamiseksi. Toimivaltaisten viranomaisten on arvioitava tarkemmin palveluiden tilaa ja kehitystä. 

Aluevaltuusto päättää hyvinvointialueesta annetun lain 22 §:n mukaisesti hyvinvointialueen strategiasta sekä talousarviosta ja taloussuunnitelmasta toimivaltaisena viranomaisena. Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluevaltuusto on päättänyt sellaisen talousarvion, jossa huolellisen punninnan jälkeen korostuu hyvinvointialueen perusoikeusmyönteinen tulkinta siitä, että hyvinvointialueen tulee ensisijaisesti varmistaa asukkaidensa perusoikeuksien toteutuminen. Velvollisuus riittävän rahoituksen myöntämisestä on valtiolla ja hyvinvointialueiden velvollisuus on huolehtia palveluiden järjestämisestä. 

Edellä mainitussa ratkaisussaan oikeuskansleri on todennut, että ”Rahoituksen riittävyysongelman kannalta rahoituslain 11 §:n mukaisen lisärahoituksen pyytäminen esimerkiksi hyvinvointialueen omasta aloitteesta rahoituslain 26 §:n mukaisesti on hyvinvointialueen ensisijainen toimenpide. Siihen ei voida jättää turvautumatta ja samalla esimerkiksi jättää noudattamatta hyvinvointialueen talouden tasapainottamista koskevia säännöksiä.” 

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluevaltuusto on tunnistanut hyvin aikaisessa vaiheessa hyvinvointialueen kohtaaman vaikean taloudellisen tilanteen. Jo vuoden 2024 talousarviosta päätettäessä kokouksessaan 12.12.2023 § 125 aluevaltuusto valtuutti hyvinvointialueen aluehallituksen tarkastelemaan hyvinvointialueen hyvinvointialuelain 11 §:n mukaisen lisärahoituksen tarvetta ja harkintansa perusteella hakemaan lisärahoitusta Vantaan ja Keravan hyvinvointialueelle. 

Aluehallitus päätti hakea lisärahoitusta 14.5.2024 § 95. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue oli alueista ensimmäinen, joka käytti lakisääteistä oikeuttaan lisärahoituksen hakemiseen. Lisärahoituksen myöntämisen edellytyksistä neuvoteltiin valtioneuvoston asettaman työryhmän kanssa. Lisärahoitushakemus hylättiin valtioneuvoston päätöksellä 3.10.2024 (VM/2024/153), suurelta osin perustellen hylkäämistä sillä, ettei hyvinvointialue aio missään tilanteessa toimeenpanna sellaisia perusoikeuksia vaarantavia toimia, joita alijäämien kattaminen lakisääteisessä määräajassa vaatisi. 

Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen talouden hallinta ei ole perustunut pelkästään lisärahoituksen hakemiselle, vaan hyvinvointialueen aluevaltuusto on päättänyt ja käynnistänyt 29.4.2024 § 22 vuosille 2023–2030 uudistusohjelman, jolla hyvinvointialueen talous on tarkoituksena saada tasapainoon ja ylijäämäiseksi ja siirtymäkaudella 2023–2024 syntyneet alijäämät maksettua. Uudistusohjelmalla tavoitellaan vuoden 2030 loppuun mennessä noin 300 miljoonan euron tuottavuustoimia.  

Vantaan ja Keravan hyvinvointialue on vastuullisesti punninnut alijäämien kattamisvelvoitteen täyttämistä muihin lakisääteisiin velvollisuuksiinsa nähden. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue on johdonmukaisesti esittänyt, ettei se nykyisellä rahoituksella kykene kattamaan alijäämiään vuoden 2026 loppuun mennessä, pitäen samalla huolen asukkaidensa saamasta riittävistä peruspalveluista. Tämä on todettu aluevaltuuston hyväksymässä vuoden 2025 talousarviossa sekä käsitelty lakisääteisissä hyvinvointialueneuvotteluissa ja lainanottovaltuuden muutosneuvotteluissa valtiovarainministeriön, sisäministeriön sekä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa.  

Lakisääteisissä hyvinvointialueneuvotteluissa todettiin, että hyvinvointialueen tulee jatkaa uudistusohjelman toimenpiteiden toimeenpanoa ja varmistaa niiden kustannusvaikutusten toteutuminen. Vuoden 2025 lainanottovaltuuden muutosneuvotteluissa hyvinvointialue esitti valtiovarainministeriölle uudistusohjelmansa ja päivitetyt taloussuunnitelmansa, joissa osoitetaan, että alijäämät tullaan kattamaan vuoden 2028 loppuun mennessä. Valtiovarainministeriö totesi, että ohjelma varmistaa hyvinvointialueen lainanhoitokyvyn, mutta korosti, että alueen tulee jatkaa taloutensa määrätietoista sopeuttamista ja varautua lisäsopeuttamistoimenpiteisiin tarpeen vaatiessa. 

Hyvinvointialuelain 123 §:n mukaisesti valtiovarainministeriö voi käynnistää hyvinvointialueen arviointimenettelyn, jos hyvinvointialue ei ole kattanut taseeseen kertynyttä alijäämää 115 §:n mukaisessa määräajassa. Tässä yhteydessä on kuitenkin huomioitava, että kaikki Suomen hyvinvointialueet täyttävät ainakin jonkun 123 §:n 2–4 momenttien mukaisista arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksistä. 

Yleisesti hyvinvointialueiden rahoituksesta ja alijäämien kattamisesta 

Sosiaali- ja terveysministeriö on sote-järjestämislain (612/2021) 31 §:ssä tarkoitetussa selvityksessä tehnyt seuraavan ehdotuksen julkisen talouden suunnitelmaan vuosille 2026–2029: ”Hyvinvointialueiden kertyneiden alijäämien kattamisen aikataulu on tiukka. Tilanteeseen liittyvät riskit tulisi huomioida hyvinvointialueiden toiminnan ja talouden ohjauksessa esimerkiksi ennakollisella talouden ohjauksen menettelyllä.” 

Valtiovarainministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ovat selvityksissään arvioineet yhteneväisesti hyvinvointialueiden rahoituksen riittävyyttä. Selvitysten mukaan vuosien 2025–2028 julkisen talouden suunnitelman hyvinvointialuetaloutta koskevassa luvussa todettiin, että puolet hyvinvointialueista ei saa katettua taseeseen kertynyttä alijäämää vuoden 2026 loppuun mennessä alueiden talousarvioiden ja -suunnitelmien mukaisella kustannuskehityksellä. Alueiden taloussuunnitelmiin liittyi merkittävää epävarmuutta. Toisaalta usealla alueella oli valmistelussa lisätoimia talouden ja toiminnan sopeuttamiseksi ja tehostamiseksi. Julkisen talouden suunnitelmassa todettiin, että on olemassa riski, että yksittäisellä tai yksittäisillä hyvinvointialueilla valtion rahoitus ja tehtävät eivät ole kehyskaudella 2025–2028 sovitettavissa yhteen. Arviointimenettelyn kriteerien todettiin täyttyvän kehyskauden aikana useilla hyvinvointialueilla.  

STM:n sote-järjestämislain 31 §:n mukaisen vuotta 2024 koskevan selvityksen mukaan kaikilla hyvinvointialueilla ja Helsingin kaupungilla on todennäköisesti yksittäisiä lakisääteisiä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita, joiden järjestäminen on ilmeisen vaarantunut suhteessa lainsäädäntöön (Selvitys hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun toteutumisesta 2024). Lisäksi STM arvioi, että mielenterveysongelmia kokevien ja päihteitä käyttävien lasten ja nuorten tarvitsemat sosiaali- ja terveyspalvelut ovat vakavasti vaarantuneet kaikilla hyvinvointialueilla ja Helsingin kaupungissa. Selvityksessä todetaan, että hyvinvointialueiden palvelukohtaisen rahoituksen riittävyyden arviointiin ei ole vielä riittävää tietopohjaa, mutta sitä tarkennetaan vuosi vuodelta.  

STM:n mukaan palveluiden järjestämisen vaarantuminen johtuu lähtökohtaisesti henkilöstön ja palveluiden yhteensovittamisen riittämättömyydestä sekä hyvinvointialueilla tehtyjen yleiskatteellisen rahoituksen kohdentamisen valinnoista (em. selvitys s. 8). STM:n arvio on, että alijäämien kattaminen hyvinvointialueilta edellytetyssä aikataulussa edellyttää useilla alueilla sopeutustoimenpiteitä, jotka saattavat vaarantaa lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen (em. selvitys, s. 22). 

THL on julkaissut 10.3.2025 tutkimusraportin ”Tilannekuvia hyvinvointialueilta – Muutokset palvelujärjestelmässä sote-uudistuksen alkuvuosina”. Raportissa on todettu, että hyvinvointialueiden vuosien 2023 ja 2024 aikana tapahtunut nopea kustannusten kasvu kohdistaa painetta rahoitusmalliin ja palvelujärjestelmään. Lain mukaan hyvinvointialueiden tulisi kattaa alijäämänsä vuoden 2026 loppuun mennessä, mikä on osoittautunut haasteellisen kireäksi aikatauluksi.  Vaikka aikataulusta kiinni pitäminen voikin olla rahoitusmallin uskottavuuden näkökulmasta tärkeää, voi se tehdä monilla alueilla palveluiden nopean heikentämisen välttämättömäksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaiskustannuksille ei ole olemassa mitään luonnollista ylärajaa. Siksi on selvää, että täydessä valtionrahoituksessa tulisi olla budjettikuria tukevia elementtejä.  Toisaalta kiireellisesti tehdyt leikkaukset voivat aiheuttaa tehottomuutta ja heikentää palveluja ja siten terveystulemia. 

Lopuksi

Hyvinvointialue tulee edelleen seuraamaan muun ohella hyvinvointialueiden talouteen liittyvän lainsäädännön ja viranomaisohjeistuksen kehitystä ja käymään yhteistä keskustelua sen taloustilanteesta suhteessa valtionhallintoon, asukkaisiin, asiakkaisiin ja alueen päättäjiin. Hyvinvointialue sitoutuu myös edelleen noudattamaan siihen kohdistuvaa lainsäädäntöä ja viranomaisohjeistusta ensisijaisesti sen järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien toteuttamisesta huolehtien ihmisarvoisesti ja perusoikeuksia kunnioittaen.