Perustelut
Asian valmistelijat: Aikuissosiaalityön ja vammaispalvelujen toimialajohtaja Kirsi Leväpelto ja juristi Terhi Karaus
Aluehallitus on päättänyt 21.1.2025 § 14 hyväksyä vammaispalvelujen myöntämisen perusteet 1.2.2025 alkaen. Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen kirjaamoon on 19.2.2025 saapunut kaksi oikaisuvaatimusta asiassa, jotka koskevat aluehallituksen 21.1.2025 § 14 tekemää päätöstä vammaispalvelujen palvelutuotteiden myöntämisen perusteita 1.2.2025 alkaen. Oikaisuvaatimukset ovat ohessa liitteenä.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen hallintosäännön 24 §:n mukaisesti aluehallitus johtaa hyvinvointialueen toimintaa, hallintoa ja taloutta. Mikäli toimivallasta ei ole säädetty laissa eikä määrätty hallintosäännössä tai edelleen delegointipäätöksessä, toimivalta on aluehallituksella. Palvelutuotteiden myöntämisen perusteista päättäminen kuuluu em. määräyksen nojalla aluehallituksen toimivaltaan.
Hyvinvointialueen vammaisten palvelujen myöntämisen perusteet toimivat ohjeena työntekijöille yhdenvertaisen palvelujen myöntämisen tueksi. Palvelujen myöntämisen perusteista käytiin keskustelua hyvinvointialueen sisällä eri toimialojen kesken ja verrattiin tilannetta muiden hyvinvointialueiden kanssa. Vammaisten palvelujen myöntämisen perusteissa on kuvattu palvelut, joita voidaan myöntää vammaispalvelulain perusteella vammaisille henkilöille silloin, kun vammaisen henkilön erityiseen tuen tarpeeseen ei voida vastata peruspalveluilla. Asiakirjassa on kuvattu kaikki vammaispalveluiden tarjoamat palvelut sekä kunkin palvelutuotteen osalta myöntämisen perusteet.
Oikaisuvaatimuksien keskeinen sisältö
Oikaisuvaatimusten (Liitteet 1 ja 2) keskeisimpinä vaatimuksina on aluehallituksen 21.2.2025 § 14 päätöksen kumoaminen ja palauttaminen uudelleen valmisteltavaksi, siten että valmistelussa annetaan hyvinvointialueen vammaisneuvostolle mahdollisuus tulla uudelleen kuulluksi. Oikaisuvaatimusten perusteluiksi on esitetty muun muassa seuraavia seikkoja:
Rakenne ja lainsäädännön sekoittuminen
Oikaisuvaatimuksessa (Liite 2) esitetyn mukaan ohjeessa on yhdistetty vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain mukaisia palveluita ilman selkeää erottelua. Oikaisuvaatimuksissa esitetyn mukaan tämä hämärtää palvelujen oikeudellista luonnetta: Vammaispalvelulain mukaiset palvelut ovat subjektiivisia oikeuksia. Sosiaalihuoltolain mukaiset palvelut ovat pääosin määrärahasidonnaisia ja harkinnanvaraisia.
Henkilökohtainen apu
Oikaisuvaatimuksissa esitetyn mukaisesti henkilökohtaisen avun myöntämistä koskevissa linjauksissa asetetaan lisäedellytyksiä, joita ei ole laissa edellytetty. Lisäksi oikaisuvaatimuksissa tuodaan esiin, että ohjeessa edellytetään esimerkiksi, että avustettava toiminta tapahtuu klo 8–18 välillä tai että avun tarvetta ei ole ympärivuorokautiseen asumiseen. Oikaisuvaatimuksissa esitetään, että asiakasta pakotetaan työnantajamalliin lomamatkoilla ilman suostumusta. Lisäksi tuodaan esiin, että vammaispalvelulain mukaisesti tehdyt päätökset on lähtökohtaisesti tehtävä toistaiseksi voimassa olevina, ellei henkilön oma etu, yksilöllinen tilanne tai palvelun luonne edellytä määräaikaista päätöstä. Vammaispalvelulaissa on määritelty kriteerit sille, milloin määräaikainen päätös on mahdollinen. Oikaisuvaatimuksissa esitetyn mukaan hyvinvointialue ei voi myöskään asettaa työnantajamallin myöntämisen edellytykseksi OIMA-järjestelmän käyttöä. Lisäksi esitetään, että sana avustettava on korvattava neutraalimmalla ilmaisulla.
Palvelujen järjestämistapa
Oikaisuvaatimuksissa esitetyn mukaan palveluseteliä tai työnantajamallia tarjotaan ensisijaisena järjestämistapana, vaikka asiakkaalla on oikeus kieltäytyä palveluseteleistä. Lisäksi esitetään, että työnantajamalli vaatii aina asiakkaan suostumuksen, eikä siihen voida velvoittaa.
Alaikäiset ja työnantajamalli
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) esitetään, että ohjeessa todetaan virheellisesti, ettei alaikäiselle voida järjestää palvelua työnantajamallilla. Laissa sallitaan huoltajan toimiminen työnantajana alaikäisen puolesta.
Asumisen tuki ja omaishoito
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) tuodaan esiin, että asumisen tuessa vaaditaan omaishoidon tuen päätöstä palvelun myöntämiseksi, tämä rajoittaa subjektiivista oikeutta saada palvelua vammaispalvelulain perusteella.
Valmennus ja kommunikaatiotuki
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) esitetään, että ohjeessa ei ole tuotu esille kaikkia vammaispalvelulain mukaisia valmennusmuotoja. Kommunikaatio-opetuksen otsikko on vaihdettava vastaamaan vammaispalvelulakia. Vammaispalvelulain mukainen liikkumisen tuki tulee erottaa selkeästi omaksi kokonaisuudekseen.
Erityinen osallisuuden tuki
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) esitetään, että ohjeesta voi saada käsityksen siitä, että erityinen osallisuuden tuki korvaisi henkilökohtaisen avun. Oikaisuvaatimuksissa esitetään, että ohjeeseen tulee lisätä lain mukainen kirjallinen maininta vähintään 30 h/kk tuesta 1.1.2027 alkaen.
Liikkumisen tuki
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) esitetään, että sosiaalihuoltolain mukaisten matkojen määrää ja vammaispalvelulain (esim. toiminnallinen lähikunta ja kohtuullinen pysähdys) mukaista liikkumisen tukea on käsitelty virheellisesti soveltamisohjeessa. Toiminnallisen lähikunnan määrittelyä on tarkennettava vastaamaan paremmin vammaispalvelulaissa säädettyä.
Asiantuntijalausunnot
Oikaisuvaatimuksessa (liite 2) esitetään, että ohje velvoittaa asiakkaita toimittamaan tarpeettomasti uusia lääkärilausuntoja, vaikka voimassa olevat asiakirjat usein riittäisivät.
Oikaisuvaatimuksien käsittely
Oikaisuvaatimuksissa esitetyt puutteet kohdistuvat selkeästi yksittäisiin ohjeen kohtiin ja rajattuihin sanamuotoihin, ei koko asiakirjan rakenteeseen tai peruslinjauksiin. Soveltamisohjeen yleiset tavoitteet, rakenne ja lähtökohdat ovat lainmukaisia ja tarkoituksenmukaisia.
Vammaispalvelulain tarkoituksena on lain 1 §:n 1 mom:n mukaan toteuttaa vammaisen henkilön yhdenvertaisuutta, osallisuutta ja osallistamista yhteiskunnassa sekä ehkäistä ja poistaa niiden toteutumisen esteitä. Vammaispalvelulain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan erityispalvelujen järjestämiseen niille vammaisille henkilöille, jotka tarvitsevat vamman tai sairauden aiheuttaman pitkäaikaisen fyysisen, kognitiivisen, psyykkisen, sosiaalisen tai aisteihin liittyvän toimintarajoitteen johdosta välttämättä apua tai tukea tavanomaisessa elämässä.
Vammaispalvelulain mukaisia palveluita järjestetään vain, jos muussa laissa tarkoitetut palvelut eivät ole henkilön yksilöllisen palvelutarpeen ja edun kannalta sopivia ja riittäviä. Asiakkaan edusta säädetään sosiaalihuoltolain 4 ja 5 §:ssä. Vammaispalvelulain 5 §:n 1 mom:n mukaan vammaisen henkilön palveluita koskevat tämän lain mukaiset päätökset on tehtävä siten, että ne ovat toistaiseksi voimassa olevia, ellei henkilön oma etu, yksilöllinen tilanne tai palvelun luonne edellytä määräaikaista päätöstä. Saman pykälän 2 momentin mukaan palvelut on toteutettava sisällöltään, laadultaan, määrältään ja tuottamistavaltaan vammaisen henkilön yksilöllisen tarpeen ja edun mukaisina.
Henkilökohtainen apu
Vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaisella henkilöllä on oikeus saada henkilökohtaista apua, jos hän tarvitsee toisen henkilön apua muun muassa päivittäisissä toimissa. Saman lain 9 §:n 5 kohdan mukaan vammaisella henkilöllä on oikeus saada henkilökohtaista apua päivittäisissä toimissa, työssä, ja opiskelussa sen verran kuin hän välttämättä tarvitsee. Vammaispalvelulaissa ei ole säädetty henkilökohtaisen avun tuntimääristä. Henkilökohtaisen avun määräaikaisuuskriteerin ja tuntirajausten osalta huomioidaan vammaispalvelulain mukaiset määritelmät. Tarkkojen tuntirajojen sijaan huomioidaan paremmin henkilökohtaisen avun luonne ottaen huomioon vammaisen henkilön yksilöllinen ja välttämätön avun tarve. Soveltamisohjeen uudelleen valmistelussa tulee huomioida sellaiset määritelmät, jotka valitun sanamuodon vuoksi rajaavat tiukemmin kriteerein laissa säädetystä edellytyksestä. Soveltamisohjeesta tulee siten poistaa sellaiset määritelmät, jotka rajaavat palvelun järjestämistä laissa säädetystä palvelun saamisen kriteereistä. Oikaisuvaatimuksen esitys sanan avustettava muuttamisesta ei ole tarpeen, koska siihen ei ole esitetty hyväksyttäviä perusteita. Sana avustettava on asiayhteydessä vakiintunut ja laajasti käytössä lain soveltajilla.
Palvelujen järjestämistapa
Vammaispalvelulain 10 §:ssä on säädetty henkilökohtaisen avun toteuttamisesta ja 11 §:ssä henkilökohtaisen avun työnantajamallista. Henkilökohtaista apua voidaan toteuttaa esimerkiksi palvelusetelillä. Palvelusetelilain 6 §:n 1 momentin mukaan vammainen henkilö voi kieltäytyä hänelle tarjotusta palvelusetelistä. Palvelu on tällöin järjestettävä muilla tavoin. Vammaispalvelulain 11 §:ssä on säädetty henkilökohtaisen avun työnantajamallista. Lain 2 momentin mukaan työnantajamallin käytön edellytyksenä on, että vammainen henkilö antaa asiakassuunnitelmaan kirjattavan suostumuksensa työnantajana toimimiseen. Työnantajana toimimiseen ei voida pakottaa eli siitä voi kieltäytyä.
Vammaispalvelulain 11 §:n 2 mom:n mukaan työnantajamallin käytön edellytyksenä on, että vammainen henkilö kykenee vastaamaan työnantajan velvollisuuksista. Saman pykälän 5 mom:n mukaan hyvinvointialueen on annettava yksilöllistä neuvontaa ja tukea työnantajamalliin liittyvissä käytännön asioissa. Hyvinvointialueen ei siis tarvitse järjestää palkkahallintoa. Hyvinvointialue voi kuitenkin toimia teknisenä avustajana hoitamalla palkanmaksun ja siihen liittyvät tehtävät ns. maksuapulaisena vammaisen henkilön toimeksiannosta.
Alaikäiset ja työnantajamalli
Vammaispalvelulain 11 §:n 2 mom:n mukaan vammaisen henkilön edunvalvojan lisäksi myös alaikäisen lapsen huoltaja voi toimia henkilökohtaisen avustajan työnantajana vastaavin edellytyksin kuin vammainen henkilö itse. Palvelujen myöntämisen perusteissa tulee huomioida alaikäisen oikeus saada henkilökohtainen apu toteutettuna työnantajamallilla siten kuin laissa on säädetty.
Asumisen tuki ja omaishoito
Vammaispalvelulain 18 §:n mukaan vammaisella henkilöllä on oikeus saada asumisen tukea, jos hän tarvitsee apua tai tukea voidakseen hoitaa päivittäiset toimensa. Lain 18 §:n 5 mom:n mukaan tarvittavan tuen sisällöstä, määrästä ja toteutustavasta päätettäessä on otettava huomioon vammaisen henkilön asiakassuunnitelmaan kirjattu yksilöllinen tuen tarve ja toivomukset sekä asumisen tuen merkitys vammaisen henkilön itsenäiselle elämälle. Laissa ei edellytetä sitä, että vammaisella henkilöllä on voimassa omaishoidon tuen päätös. Asumisen tuen kokonaisuuteen voi sinänsä kuulua omaishoidon tuki. Asumisen lain 19 §:ssä on säädetty lapsen asumisen tuesta.
Valmennus ja kommunikaatiotuki
Vammaispalvelulain 7 §:n 3 mom:n mukaan valmennus on tavoitteellinen ja määräaikainen palvelu, johon sisältyy 2 kohdan mukaan viittomakielen opetus tai puhetta tukevien ja korvaavien kommunikaation ohjaus. Palvelujen myöntämisen perusteisiin tulee tehdä tarkennus otsikointiin, että valmennusmuotojen osalta lista ei ole tyhjentävä ja sisältää yksilöllistä harkintaa.
Erityinen osallisuuden tuki
Vammaispalvelulain 12 §:n mukaan vammaisella henkilöllä on oikeus saada erityisen osallisuuden tukea yhteensä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, ellei hän hae tätä pienempää tuntimäärää. Vammaisella henkilöllä on oikeus saada erityistä osallisuuden tukea vähintään 30 tuntia kuukaudessa vuoden 2027 alkaen, ellei hän hae tätä pienempää tuntimäärää. Vaatimusta koskien erityisen osallisuuden tuen määritelmän muuttamisesta ei esitetä hyväksyttäväksi, sillä soveltamisohjeessa ei ole määritelty, että erityistä osallisuuden tukea tulisi myöntää aina henkilökohtaisen avun sijasta.
Liikkumisen tuki
Vammaispalvelulain 30 §:ssä on säädetty liikkumisen tuen määrästä. Lain mukaan vammaisella henkilöllä on oikeus tehdä matkan aikana kohtuullinen pysähdys tai poikkeama asiointia varten. Hallintolain 9 §:ssä on säädetty hyvän kielen käytön vaatimuksesta. Viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä. Selkeyden vuoksi soveltamisohjeessa olisi hyvä pitäytyä vammaispalvelulain mukaisissa palveluissa eli ettei soveltamisohjeessa kuvata sosiaalihuoltolain mukaista palvelun saamisen kriteereitä esim. liikkumisen tuen kohta. Liikkumisen tuessa tulee huomioida vammaispalvelulain mukaisesti se, että yhdensuuntaisen matkan aikana tapahtuvalle lyhytaikaiselle pysähdykselle ei voida asettaa ehdotonta maksimipituutta ja toiminnallisen lähikunnan määritelmää tarkennetaan ottaen huomioon vammaisen henkilön yksilöllinen tilanne. Lisäksi on tarpeen poistaa ohjeesta yksittäisen sairauden/diagnoosin vaikutus palvelun saamisen kriteerinä ottaen huomioon vammaispalvelulain 2 §:ssä säädetty henkilöllinen soveltamisala. Ohjeeseen on tarpeen lisätä myös vammaispalvelulain 2 §:n mukaisesti sana sopivia, koska lain soveltaminen edellyttää sekä sopivuus että riittävyyskriteerin arvioimista. Tarkennetaan myös, että vammaispalvelulain mukainen liikkumisen tuki on subjektiivinen oikeus. Vammaiselle henkilölle voidaan järjestää ensisijaisena palveluna liikkumista tukevat palvelut sosiaalihuoltolain mukaisena palveluna. Sosiaalihuoltolain mukaiset palveluiden osalta soveltamisohjeesta voidaan poistaa epäselvyyksien välttämiseksi ja tarpeettomana sosiaalihuoltolain mukaisen liikkumisen tuen määrä.
Asiantuntijalausunnot
Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Asiantuntijalausunto, esimerkiksi lääkärinlausunto, ei ole välttämättä aina tarpeen, jos asian ratkaisemiseksi on jo olemassa riittävät ja ajantasaiset tiedot. Lääkärinlausuntojen pyytämisessä huomioidaan asiakkaan yksilöllinen tilanne.
Yhteenveto
Soveltamisohjeet voivat olla vain lakia ja asetuksia täydentäviä, eikä niillä voida rajoittaa sosiaalihuollon asiakkaiden oikeutta laissa säädettyihin palveluihin ja huomioiden asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset. Oikaisuvaatimukset osoittavat, että hyväksytty soveltamisohje ei kaikilta osin täytä vammaispalvelulain ja muun lainsäädännön edellytyksiä. Soveltamisohjeessa valittuja sanamuotoja ja lauseen muotoiluja on siten muutettava paremmin vammaispalvelulain sanamuotoa ja palvelun saamisen kriteereitä vastaaviksi.
Kyse ei ole pelkästään teknisistä muutoksista. Oikaisuvaatimuksissa esitetyt puutteet kohdistuvat kuitenkin selkeästi yksittäisiin ohjeen kohtiin ja rajattuihin sanamuotoihin, ei koko asiakirjan rakenteeseen tai peruslinjauksiin. Soveltamisohjeen yleiset tavoitteet, rakenne ja lähtökohdat ovat lainmukaisia ja tarkoituksenmukaisia. Tämän vuoksi on hallinnollisesti perusteltua ja lainsäädännön näkökulmasta riittävää korjata vain ne kohdat, joissa on lisärajoituksia vammaispalveluissa säädettyihin palveluihin.