Beskrivning
Beredare: sektordirektören för vuxensocialarbete och funktionshinderservice Kirsi Leväpelto, specialsakkunnig Sara Sahanen och jurist Tiia Tuovinen
Bakgrund
Områdesstyrelsen beslutade den 23.1.2024 § 6 att godkänna regelboken för personlig assistans och servicesedelns värde. Avustajavälitys Oy lämnade den 13.2.2024 in en begäran om omprövning av områdesstyrelsens beslut 23.1.2024 § 6 om regelboken för personlig assistans och servicesedelns värde.
Enligt 47 § i förvaltningsstadgan för Vanda och Kervo välfärdsområde beslutar områdesstyrelsen om servicesedlarnas regelbok, servicesedlarnas villkor och värde, samt om servicesedlarnas användningsändamål. I regelboken fastställer områdesstyrelsen de kriterier för godkännande som avses i 5 § i lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009, nedan servicesedellagen) och villkoren för servicesedeltjänsten för serviceproducenterna.
Servicesedeln är ett sätt att ordna social- och hälsovårdstjänster som välfärdsområdet ansvarar för. Med regelbok avses en handling med vilken välfärdsområdet fastställer de kriterier för godkännande av serviceproducenter som avses i 5 § i lagen om servicesedlar. Den allmänna delen av regelboken kompletteras med en servicespecifik del, där man för varje tjänst som produceras med servicesedel fastställer minimikraven på tjänstens kvalitet samt servicesedelns värde.
I reformen av regelboken för servicesedeln för personlig assistans har man beaktat servicebeskrivningen för personlig assistans inom Vanda och Kervo välfärdsområde och uppdaterat behörighetskraven för ansvarspersonerna för anställda inom personlig assistans. Som en del av den servicespecifika delen i servicesedelns regelbok fastställs också servicesedelns värde. Det har föreslagits att värdet på servicesedeln för personlig assistans höjs med sammanlagt 11,9 procent för vardagar och lördagar (kl. 06.00–23.00 från 21,00 euro till 23,50 euro och 23.00–06.00 från 26,30 euro till 29,43 euro). För söndagar har de föreslagits att servicesedelns värde förblir 42,00 euro.
Servicesedeln har ett fast värde. För personlig assistans behöver klienten inte betala någon självriskandel, utan servicesedelns värde täcker serviceproducentens fullständiga pris. Utöver värdet på servicesedeln får producenten inte fakturera klienten för andra kostnader. För tjänster som produceras med servicesedel kan serviceproducenten ta ut ett timpris enligt regelboken.
Det centrala innehållet i begäran om omprövning
Som motivering för begäran om omprövning (Bilaga 1) har bland annat följande framförts:
Enligt den som framställt begäran om omprövning täcker servicesedelns värde inte personalkostnaderna för att anställa en assistent vid olika tider på dygnet och med olika erfarenhetstillägg. Den som framställt begäran om omprövning hänvisar till ett utlåtande från riksdagens justitieombudsman till social- och hälsovårdsministeriet, där det konstateras att både handikappservicelagen och lagen om servicesedlar förutsätter att servicesedelns värde ska vara skäligt. Som bilaga till begäran om omprövning (Bilaga 2) finns en kalkyl över värdet på servicesedeln för personlig assistans i förhållande till arbetsgivarkostnaderna genom att använda faktorn 1,7 för personalkostnader.
Riksdagens justitieombudsman anser i sitt utlåtande att kravet på ett skäligt värde innebär att servicesedelns värde ska kontrolleras när kostnaderna stiger och i övrigt vid behov. Justitieombudsmannen framhåller i sitt utlåtande att det allmänna enligt 22 § i grundlagen (731/1999) ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Ordnandet av personlig assistans gäller rätten till oundgänglig omsorg och tillräckliga socialvårdstjänster enligt 19 § i grundlagen. Därmed förutsätter 22 § i grundlagen enligt justitieombudsmannen att man följer upp om servicesedelns värde är tillräckligt och vid behov se över det.
Områdesstyrelsen i Vanda och Kervo välfärdsområde har sett över servicesedelns värde med avseende på dess tillräcklighet genom att höja värdet. Detta bidrar till att stödja de grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter som avses i grundlagen.
Den som framställt begäran om omprövning kräver att Vanda och Kervo välfärdsområdesstyrelses beslut 23.1.2024 § 6 ska ändras i fråga om servicesedelns värde, så att beslutet inte strider mot lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården och mot handikappservicelagen, eller att beslutet ska återkallas och ett nytt beslut som uppfyller kraven i lagen ska fattas.
Behandling av begäran om omprövning
Den som framställt begäran om omprövning, dvs. Avustajavälitys Oy, har genom beslut av chefen för kvalitetskontroll 9.2.2024 § 6 godkänts som producent enligt servicesedeln för personlig assistans i Vanda och Kervo välfärdsområde. Företaget är baserat i Helsingfors, men utifrån beslutet anses den som framställt begäran om omprövning ha rätt att söka omprövning av beslutet.
Välfärdsområdet beslutar med stöd av 4 § 1 mom. i lagen om servicesedlar om de social- och hälsovårdstjänster för vilka det använder servicesedlar i enlighet med 9 § 1 mom. i lagen om välfärdsområden (611/2021, nedan välfärdsområdeslagen). Användningen av systemet med servicesedlar grundar sig på välfärdsområdets frivilliga beslut (RP 20/2009 rd, s. 27).
Välfärdsområdet ska enligt 7 § i lagen om servicesedlar bestämma servicesedelns värde så att det är skäligt med tanke på klienten. Välfärdsområdet kan besluta om det beviljar inkomstrelaterade eller jämnstora servicesedlar (RP 20/2009 rd, s. 29). Frågan om värdet är skäligt ska bedömas med hänsyn till de kostnader som föranleds välfärdsområdet för tillhandahållande av motsvarande tjänst som välfärdsområdets egen produktion eller för anskaffning av tjänsten som en köpt tjänst samt den uppskattade självriskandel som ska betalas av klienten. Med beaktande av kravet på skälighet ska servicesedelns värde bestämmas så att servicesedeln utgör ett faktiskt alternativ för att använda tjänsten (RP 20/2009 rd, s. 28). Enligt 7 § 1–2 mom. i lagen om servicesedlar ska värdet på servicesedlar som ges för anskaffning av sådana social- och hälsovårdstjänster som enligt 4 och 5 § i lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården (734/1992) är avgiftsfria för klienten bestämmas så att klienten inte behöver betala någon självriskandel (RP 20/2009 rd, s. 29).
Genom områdesstyrelsens beslut om godkännande av regelboken för servicesedeln för personlig assistans samt servicesedelns värde 6 § 23.1.2024 har servicesedelns värde höjts väsentligt från det tidigare värdet. Prishöjningen har varit 11,9 % för vardagar och lördagar. Timpriset för söndagar har redan tidigare varit relativt högt, dvs. 42 euro per timme. Till skillnad från vad den som framställt begäran om omprövning har påstått, täcker servicesedelns värde personalkostnaderna för att anställa en assistent. Servicesedelns värde står också i proportion till kostnaderna för personlig assistans som ordnas på annat sätt i välfärdsområdet. Den kalkyl över värdet på servicesedeln för personlig assistans i förhållande till arbetsgivarkostnaderna som bifogats begäran om omprövning har gjorts med hjälp av faktorn 1,7 för personalkostnader, vilket är relativt högt. Vid användning av faktorn 1,35 för personalkostnader täcker servicesedelns värde huvudsakligen personalkostnaderna för att anställa personal vid olika tider på dygnet och med olika lång erfarenhet. Vanda och Kervo välfärdsområde har i servicebeskrivningen för personlig assistans samt i regelboken för servicesedlar fastställt att personlig assistans i regel produceras vardagar kl. 7–23. Största delen av produktionen av personlig assistans koncentreras till dessa vardagstimmar, där den genomsnittliga täckningen, utan viktning för antalet erfarenhetsår, är 13 %. Därmed möjliggör servicesedelns värde de facto att klienten får nödvändig och tillräcklig vård under alla tider på dygnet.
Den som framställt begäran om omprövning hänvisar i sitt begärande om omprövning till Statistikcentralens producentprisindex för tjänster (2015=100), mer exakt: produkterna som beräknas kvartalsvis enligt bransch, avsnitt Q: Vård och omsorg; sociala tjänster, klass 86 tjänster avseende hälso- och sjukvård. Tjänstens mottagare: tjänster till hushåll. Den som framställt begäran om omprövning har i sin jämförelse använt poängtalen för de sista kvartalen i statistiken för 2018 och 2023 och utifrån dem beräknat värdet på servicesedeln för personlig assistans. Indexets klass 86 (tjänster avseende hälso- och sjukvård) omfattar en stor mängd olika tjänster (bl.a. sjukhustjänster, läkar- och tandvårdstjänster, tjänster för anstaltsvård). En jämförelse av de enskilda poängtalen i indexet ger inte en fullständig bild av hur tjänsternas priser har utvecklats och är således inte direkt användbart för att fastställa servicesedlarnas värde.
Den som framställt begäran om omprövning framhåller att en tjänst som ordnas med servicesedel ska svara mot den tjänst som behövs för klienten enligt beslutet och serviceplanen samt att välfärdsområdet inte kan befria sig från sitt organiseringsansvar genom att helt och hållet överföra ansvaret till producenten enligt servicesedeln, utan välfärdsområdet ska i egenskap av tjänsteanordnare följa upp och övervaka det faktiska genomförandet av servicen. Enligt 8.2 d § i lagen om service och stöd på grund av handikapp (380/1987, nedan handikappservicelagen) kan välfärdsområdet ordna personlig assistans 1) genom att ersätta den gravt handikappade för de kostnader, inklusive de avgifter och ersättningar som en arbetsgivare ska betala enligt lag, som avlönandet av en personlig assistent föranleder samt de övriga skäliga och nödvändiga utgifter som anlitandet av en assistent föranleder, 2) genom att ge den gravt handikappade en servicesedel som avses i lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009) och som uppgår till ett skäligt värde och med vilken personen i fråga kan skaffa assistentservice, eller 3) genom att skaffa den gravt handikappade assistentservice av en offentlig eller privat serviceproducent eller genom att själv producera servicen eller ingå avtal om servicen med ett annat välfärdsområde eller andra välfärdsområden.
Enligt den servicespecifika regelbok för personlig assistans som välfärdsområdesstyrelsen i Vanda och Kervo välfärdsområde behandlade 23.1.2024 § 6 beaktar Vanda och Kervo välfärdsområde den gravt handikappades egna åsikter och önskemål samt det i serviceplanen definierade individuella hjälpbehovet och den handikappades livssituation i sin helhet när det bestäms på vilket sätt personlig assistans ska tillhandahållas och när själva assistansen ordnas. Vanda och Kervo välfärdsområde fullgör sitt lagstadgade organiseringsansvar i fråga om personlig assistans utöver genom servicesedeln även som köpt tjänst samt enligt arbetsgivarmodellen. Välfärdsområdet överför inte i verkligheten sitt organiseringsansvar till en tredje part på det sätt som påstås i begäran om omprövning. För att klienten ska kunna beviljas en servicesedel ska han eller hon utöver sitt behov av personlig assistans ha förmåga och möjlighet att använda servicesedeln och fungera som konsument. Klientens rätt till servicesedeln och dess användningsändamål antecknas i serviceplanen, och dessutom fattas alltid ett tjänsteinnehavarbeslut om den service som beviljas. Servicesedeln för personlig assistans beviljas utifrån en klientspecifik bedömning. Klienten väljer själv serviceproducenten. Enligt 6 § i lagen om servicesedlar har klienten också rätt att vägra ta emot servicesedlar och då ska välfärdsområdet hänvisa klienten till välfärdsområdets tjänster som ordnas på annat sätt. Om klientens servicebehov förändras bedömer klienten och den anställda inom klienthandledningen på nytt om användningen av en servicesedel fortfarande är det bästa alternativet för att få personlig assistans. Då kan beslutet om beviljande av servicesedel återkallas och klientens tjänster ordnas på annat sätt.
Den som framställt omprövningsbegäran hänvisar i begäran till riksdagens justitieombudsmans utlåtande utan att närmare specificera utlåtandena. Den som framställt omprövningsbegäran framför att det i social- och hälsovårdsministeriets utlåtande till riksdagens justitieombudsman konstateras att både handikappservicelagen och lagen om servicesedlar kräver att värdet på servicesedeln ska vara skäligt. Enligt den som framställt omprövningsbegäran talar man i beredningen av servicesedellagen också om realistiskt värde. Enligt den som framställt begäran om omprövning anser riksdagens justitieombudsman i sitt utlåtande att kravet på ett skäligt värde innebär att servicesedelns värde ska kontrolleras när kostnaderna stiger och i övrigt vid behov. Justitieombudsmannen framhåller i sitt utlåtande att enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Ordnandet av personlig assistans gäller rätten till oundgänglig omsorg och tillräckliga socialvårdstjänster enligt 19 § i grundlagen. Den som framställt omprövningsbegäran framför att enligt justitieombudsmannens uppfattning förutsätter 22 § i grundlagen att man regelbundet ska följa upp och kontrollera att servicesedelns värde är tillräckligt.
Enligt lagen om servicesedlar ska servicesedelns värde vara skäligt med tanke på klienten. Välfärdsområdet ansvarar för att en person med funktionsnedsättning kan skaffa den individuella hjälp han eller hon behöver med hjälp av en servicesedel. Riksdagens justitieombudsman har genom sitt beslut EOAK/5684/2020 tagit ställning till servicesedelns värde. I beslutet har man beaktat att lagen om servicesedlar kräver att kommunen (numera välfärdsområdet) bedömer servicesedelns värde i förhållande till kostnaderna för motsvarande tjänst som kommunen själv producerar eller skaffar som köpt tjänst. I sitt avgörande har riksdagens justitieombudsman allmänt framhållit att servicesedelns värde regelbundet ska följas upp och vid behov ses över och att kommunen (numera välfärdsområdet) måste se till att personen med funktionsnedsättning har möjlighet att få tillgång till servicen i enlighet med beslutet. Priset kan inte bestämma när kunden får servicen. Servicesedelns värde ska också vara tillräckligt. Genom sitt avgörande understryker justitieombudsmannen att enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Ordnandet av personlig assistans gäller rätten till oundgänglig omsorg och tillräckliga socialvårdstjänster enligt 19 § i grundlagen. Enligt riksdagens justitieombudsman förutsätter 22 § i grundlagen att man följer upp att värdet på servicesedeln är tillräckligt och vid behov ser över det. Servicesedelns värde ska uppgå till ett sådant belopp att personen med svår funktionsnedsättning de facto kan få nödvändig hjälp i den omfattning och med sådana verksamhetsformer som fastställts i beslutet och serviceplanen som gäller honom eller henne.
I välfärdsområdets organiseringsansvar ingår att följa utvecklingen av servicesedelns värde och vid behov höja värdet. I enlighet med 3.1 § i handikappservicelagen sörjer välfärdsområdet i sin helhet för att tjänster och stöd för personer med funktionsnedsättning ordnas så att de till innehållet och omfattningen är sådana som behovet i välfärdsområdet påkallar. Det bör påpekas att välfärdsområdesstyrelsen genom sitt beslut som är föremål för omprövningsbegäran har tillhandahållit personlig assistans och utifrån sin bedömning beslutat höja dess värde. Välfärdsområdesstyrelsen har genom beslutet som är föremål för omprövning fastställt värdet på servicesedeln till ett sådant belopp att även en person med svår funktionsnedsättning de facto kan tillförsäkras nödvändig hjälp. Välfärdsområdet kommer även i fortsättningen att regelbundet se över värdet på servicesedeln. Dessutom bör det noteras att regelboken för servicesedeln för personlig assistans kan behöva uppdateras med aktuella uppgifter i och med att lagen om funktionshinderservice (675/2023) träder i kraft den 1 januari 2025.
Påståendena från den som framställt omprövningsbegäran om att regelboken klart skulle innehålla sådant som strider mot lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården och att den skulle strida mot handikappservicelagen är, som tidigare nämnts, ogrundade. I omprövningsbegäran har inte i sin helhet framförts sådana laglighetsfel på basis av vilka det skulle finnas skäl att ändra eller upphäva det beslut som omprövningsbegäran gäller. Omprövningsbegäran och dess grunder kan inte heller godkännas på ändamålsenlighetsgrund. Beslutet har tillkommit i rätt ordning, beslutsfattaren har inte överskridit sina befogenheter och beslutet är inte heller i övrigt lagstridigt.
Enligt 49.2 f i förvaltningslagen (434/2003) får ett beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft, om så föreskrivs i lag eller om beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas omedelbart eller om ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts. Med stöd av 148 § i lagen om välfärdsområden får ett beslut verkställas innan det har vunnit laga kraft. Verkställigheten av ett beslut får dock inte inledas, om begäran om omprövning eller anförande av besvär skulle bli meningslöst till följd av verkställigheten eller om det organ eller den tjänsteinnehavare som behandlar begäran om omprövning eller besvärsmyndigheten förbjuder verkställigheten. Det är fråga om värdet på en servicesedel som möjliggör klienternas fortsatta tillgång till tjänsterna samt tjänsteproducenternas verksamhet, varför beslutet bör verkställas trots begäran om omprövning.