Perustelut
Valmistelijat: aikuissosiaalityön ja vammaispalvelujen toimialajohtaja Kirsi Leväpelto, erityisasiantuntija Sara Sahanen ja juristi Tiia Tuovinen
Tausta
Aluehallitus on päättänyt 23.1.2024 § 6 hyväksyä henkilökohtaisen avun palvelusetelin sääntökirjan ja palvelusetelin arvon. Avustajavälitys Oy on jättänyt 13.2.2024 oikaisuvaatimuksen henkilökohtaisen avun palvelusetelin sääntökirjaa ja palvelusetelin arvoa koskevasta aluehallituksen päätöksestä 23.1.2024 § 6.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen hallintosäännön 47 §:n mukaan aluehallitus päättää palvelusetelin sääntökirjasta, palvelusetelin ehdoista ja arvosta sekä palvelusetelien käyttötarkoituksista. Sääntökirjassa aluehallitus asettaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain (569/2009, jäljempänä palvelusetelilaki) 5 §:ssä tarkoitetut hyväksymiskriteerit ja palvelusetelipalvelun ehdot palveluntuottajille.
Palveluseteli on yksi tapa järjestää hyvinvointialueen vastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveyspalveluita. Sääntökirjalla tarkoitetaan asiakirjaa, jolla hyvinvointialue asettaa palvelusetelilain 5 §:ssä tarkoitetut hyväksymiskriteerit palvelun tuottajille. Sääntökirjan yleinen osa täydentyy palvelukohtaisella osalla, jossa määritellään kullekin palvelusetelillä tuotettavalle palvelulle palvelun vähittäislaatuvaatimukset sekä palvelusetelin arvo.
Henkilökohtaisen avun palvelusetelin sääntökirjan uudistuksessa on huomioitu Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen henkilökohtaisen avun palvelukuvaus ja päivitetty henkilökohtaisen avun työntekijöiden vastuuhenkilöiden kelpoisuusvaadetta. Osana palvelusetelin sääntökirjan palvelukohtaista osaa on vahvistettu myös palvelusetelin arvo. Henkilökohtaisen avun palvelusetelin arvoja on esitetty nostettavaksi arkipäivien ja lauantain osalta yhteensä 11,9 % verran (klo 06.00–23.00 välisenä aikana 21,00 eurosta 23,50 euroon ja 23.00–06.00 välisenä aikana 26,30 eurosta 29,43 euroon). Sunnuntain osalta palvelusetelin on esitetty pysyvän 42,00 eurossa.
Palveluseteli on henkilökohtaisessa avussa tasasuuruinen. Henkilökohtaisesta avusta ei peritä asiakkaan omavastuuosuutta, jolloin palvelusetelin arvo kattaa palveluntuottajan koko hinnan. Palvelusetelin arvon lisäksi tuottaja ei voi laskuttaa asiakkaalta muita kuluja. Palvelusetelillä tuotettavista palveluista palveluntuottaja voi maksimissaan periä sääntökirjan mukaisen tuntihinnan.
Oikaisuvaatimuksen keskeinen sisältö
Oikaisuvaatimuksen (Liite 1) perusteluiksi on esitetty muun muassa seuraavia seikkoja:
Oikaisuvaatimuksen tekijän mukaan palvelusetelin arvo ei kata avustajan palkkauksesta aiheutuvia henkilöstökuluja eri vuorokauden- ja kellonaikoina, ja eri kokemuslisillä. Oikaisuvaatimuksen tekijä viittaa eduskunnan oikeusasiamiehen sosiaali- ja terveysministeriölle antamaan lausuntoon, jossa todetaan, että sekä vammaispalvelulaissa että palvelusetelilaissa edellytetään, että palvelusetelin arvon on oltava kohtuullinen. Oikaisuvaatimuksen liitteenä (Liite 2) on laskelma henkilökohtaisen avun palvelusetelin arvosta suhteessa työnantajakuluihin käytettäessä 1,7 kerrointa henkilöstökustannuksissa.
Eduskunnan oikeusasiamies on antamassaan lausunnossa sitä mieltä siitä, että vaatimus arvon kohtuullisuudesta pitää sisällään sen, että palvelusetelin arvon riittävyys tulee kustannusten noustessa ja tarpeen tullen muutoinkin tarkistaa. Oikeusasiamies korostaa lausunnossaan, että julkisen vallan on perustuslain (731/1999) 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Henkilökohtaisen avun järjestämisessä on kyse perustuslain 19 §:n mukaisesta oikeudesta välttämättömään huolenpitoon ja riittäviin sosiaalipalveluihin. Siten perustuslain 22 § oikeusasiamiehen mielestä edellyttää palvelusetelin arvon riittävyyden seurantaa ja sen tarkistamista tarvittaessa.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluehallitus on tarkastellut palvelusetelin arvon riittävyyttä korottamalla sen arvoa. Tämä tukee osaltaan perustuslain tarkoittamien perus- ja ihmisoikeuksien tukemista.
Oikaisuvaatimuksen tekijä vaatii, että Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluehallituksen 23.1.2024 tekemää päätöstä § 6 on muutettava palvelusetelien arvon osalta niin, että se ei ole sosiaali- ja terveydenhuolloin palvelusetelilain vastainen, ja ristiriidassa vammaispalvelulain kanssa tai päätös on peruttava ja tehtävä uusi lain edellytykset täyttävä päätös.
Oikaisuvaatimuksen käsittely
Oikaisuvaatimuksen tekijä, eli Avustajavälitys Oy, on laadunvalvonnan päällikön päätöksellä 9.2.2024 § 6 hyväksytty Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen henkilökohtaisen avun palvelusetelituottajaksi. Yrityksen kotipaikka on Helsinki, mutta päätöksen perusteella katsotaan, että oikaisuvaatimuksen tekijällä on oikeus hakea päätökseen muutosta.
Hyvinvointialue päättää palvelusetelilain 4:n § 1 momentin perusteella sosiaali- ja terveyspalvelut, joiden järjestämisessä se käyttää palveluseteliä hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021, jäljempänä hyvinvointialuelaki) 9 §:n 1 momentin mukaisesti. Palvelusetelijärjestelmän käyttäminen perustuu hyvinvointialueen vapaaehtoisesti tekemään päätökseen (HE 20/2009 vp, s. 27).
Hyvinvointialueen tulee määrätä palvelusetelin arvo palvelusetelilain 7 §:n mukaan asiakkaan kannalta kohtuulliseksi. Hyvinvointialueen päätettävissä on, myöntääkö se palvelusetelit tulosidonnaisina vai tasasuuruisina (HE 20/2009 vp, s. 29). Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat hyvinvointialueelle vastaavan palvelun tuottamisesta hyvinvointialueen omana tuotantona tai hankkimisesta ostopalveluna sekä asiakkaan maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Kohtuullisuusvaatimus huomioiden palvelusetelin arvo tulisi määritellä niin, että palvelusetelistä muodostuu asiakkaalle todellinen vaihtoehto palvelun käyttämiseen (HE 20/2009 vp, s. 28). Palvelusetelilain 7 §:n 1-2 momenttien mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (734/1992) 4 ja 5 §:ssä asiakkaalle maksuttomiksi säädettyjen sosiaali- ja terveyspalvelujen hankkimiseksi annettavan palvelusetelin arvo tulee määrätä niin, että asiakkaalle ei jää maksettavaksi omavastuuosuutta (HE 20/2009 vp, s. 29).
Aluehallituksen päätöksellä henkilökohtaisen avun palvelusetelin sääntökirjasta ja palvelusetelin arvon hyväksymisestä 6 § 23.1.2024 palvelusetelin arvoa on korotettu edeltävästä huomattavasti. Hinnankorotus on ollut 11,9 % arkipäivän ja lauantain tunteihin. Sunnuntain tuntihinta on ollut ollut alunperinkin verrattain korkea, eli 42 euroa tunnilta. Toisin kuin oikaisuvaatimuksen tekijä on väittänyt, palvelusetelin arvo kattaa avustajan palkkauksesta aiheutuvat henkilöstökulut. Palvelusetelin arvo on myös oikeassa suhteessa hyvinvointialueen muulla tavoin järjestetyn henkilökohtaisen avun kustannuksiin. Oikaisuvaatimuksen liitteenä oleva laskelma henkilökohtaisen avun palvelusetelin arvosta suhteessa työnantajakuluihin on tehty käyttäen 1,7 kerrointa henkilöstökustannuksissa, mikä on verrattain korkea. Käytettäessä henkilöstökuluissa 1,35 kerrointa, kattaa palvelusetelin arvo pääosin henkilöstön palkkauksesta aiheutuvat henkilöstökulut eri vuorokauden- ja kellonaikoina ja eri kokemusvuosilla. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue on määritellyt henkilökohtaisen avun palvelukuvauksessa sekä palvelusetelin sääntökirjassa, että henkilökohtaista apua tuotetaan pääsääntöisesti arkisin kello 7–23. Valtaosa henkilökohtaisen avun tuottamisesta keskittyy kyseisiin arkitunteihin, joissa keskimääräinen kate, painottamatta kokemusvuosia, on 13 %. Näin ollen palvelusetelin arvo mahdollistaa asiakkaalle tosiasiassa välttämättömän ja riittävän hoidon turvaamisen kaikkina vuorokauden aikoina.
Oikaisuvaatimuksen tekijä viittaa oikaisuvaatimuksessaan Tilastokeskuksen tuottamaan palvelujen tuottajahintaindeksiin (2015=100), tarkemmin: vuosineljänneksittäin laskettavaan tuotteet toimialoittain, Q-osioon: Terveydenhuolto ja sosiaalipalvelut, luokkaan 86 terveydenhuoltopalvelut. Palvelun kohteena: palvelut kotitalouksille. Oikaisuvaatimuksen tekijä on käyttänyt vertailussaan tilaston vuosien 2018 ja 2023 viimeisten kvartaalien pistelukuja ja laskenut niiden perusteella henkilökohtaisen avun palvelusetelille arvon. Indeksin luokkaan 86 (terveydenhuoltopalvelut) kuuluu suuri joukko eri palveluita (mm sairaalapalvelut, lääkäri- ja hammashoitopalvelut, laitoshoitopalvelut). Indeksin yksittäisten pistelukujen vertaaminen toisiinsa ei anna koko kuvaa palveluiden hintojen kehityksestä, eikä se siten ole suoraan käytettävissä palveluseteleiden arvon määrittämisessä.
Oikaisuvaatimuksen tekijä tuo esille, että palvelusetelillä järjestettävän palvelun tulee täyttää asiakkaalle tehdyn päätöksen ja palvelusuunnitelman mukaisesti tarvittava palvelu ja että hyvinvointialue ei voi vapautua järjestämisvastuustaan siirtämällä vastuun kokonaisuudessaan palvelusetelin tuottajalle, vaan hyvinvointialueen tulee palvelunjärjestäjänä seurata ja valvoa osaltaan palvelun tosiasiallista toteutumista. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987, jäljempänä vammaispalvelulaki) 8.2 d §:n mukaan hyvinvointialue voi järjestää henkilökohtaista apua 1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut; 2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa (569/2009) tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka 3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai tuottamalla palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä yhden tai useamman hyvinvointialueen kanssa.
Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen aluehallituksen 23.1.2024 § 6 käsittelemän henkilökohtaisen avun palvelukohtaisen sääntökirjan mukaan henkilökohtaisen avun tuottamistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestäessään Vantaan ja Keravan hyvinvointialue ottaa huomioon vaikeavammaisen henkilön oman mielipiteen ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritellyn yksilöllisen avun tarpeen ja elämäntilanteen kokonaisuudessaan. Vantaan ja Keravan hyvinvointialue toteuttaa lakisääteistä järjestämisvastuutaan henkilökohtaisen avun osalta palvelusetelin lisäksi myös ostopalveluna sekä työnantajamallilla. Hyvinvointialue ei tosiasiasiassa siirrä järjestämisvastuutaan kolmannelle kuten oikaisuvaatimuksessa väitetään. Jotta asiakkaalle voidaan myöntää palveluseteli, tulee hänellä olla henkilökohtaisen avun tarpeen lisäksi kyky ja mahdollisuus palvelusetelin käyttämiseen ja toimimiseen kuluttaja-asemassa. Asiakkaan oikeus palveluseteliin ja sen käyttökohteisiin kirjataan palvelusuunnitelmaan ja lisäksi myönnettävästä palvelusta tehdään aina viranhaltijapäätös. Henkilökohtaisen avun palveluseteli myönnetään asiakaskohtaista harkintaa käyttäen. Asiakas valitsee itse palveluntuottajan. Palvelusetelilain 6 §:n mukaan asiakkaalla on myös oikeus kieltäytyä palvelusetelistä, jolloin hyvinvointialueen tulee ohjata hänet hyvinvointialueen muilla tavoin järjestämien palvelujen piiriin. Mikäli asiakkaan palveluntarve muuttuu, asiakas ja asiakasohjauksen työntekijä arvioivat uudelleen, onko palvelusetelin käyttö edelleen paras vaihtoehto henkilökohtaisen avun toteuttamiseksi. Tällöin palvelusetelipäätös voidaan perua ja asiakkaan palvelut järjestää muulla tavoin.
Oikaisuvaatimuksen tekijä on viitannut oikaisuvaatimuksessaan eduskunnan oikeusasiamiehen lausumaan lausuntoja tarkemmin yksilöimättä. Oikaisuvaatimuksen tekijä on esittänyt, että eduskunnan oikeusasiamiehelle sosiaali- ja terveysministeriön antamassa lausunnossa todetaan, sekä vammaispalvelulaissa että palvelusetelilaissa edellytettävän palvelusetelin arvon kohtuullisuutta. Oikaisuvaatimuksen tekijän mukaan palvelusetelilain esitöissä puhutaan myös realistisesta arvosta. Oikaisuvaatimuksen tekijän näkemyksen mukaan eduskunnan oikeusasiamies on antamassaan lausunnossa sitä mieltä siitä, että vaatimus arvon kohtuullisuudesta pitää sisällään sen, että palvelusetelin arvon riittävyys tulee kustannusten noustessa ja tarpeen tullen muutoinkin tarkistaa. Oikeusasiamies korostaa lausunnossaan, että julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Henkilökohtaisen avun järjestämisessä on kyse perustuslain 19 §:n mukaisesta oikeudesta välttämättömään huolenpitoon ja riittäviin sosiaalipalveluihin. Oikaisuvaatimuksen tekijä on esittänyt, että perustuslain 22 §:n edellyttää oikeusasiamiehen näkemyksen mukaan palvelusetelin arvon riittävyyden seurantaa ja sen tarkistamista tarvittaessa.
Palvelusetelilain mukaan palvelusetelin arvon tulee olla asiakkaan kannalta kohtuullinen. Hyvinvointialue on vastuussa siitä, että vammainen henkilö pystyy hankkimaan palvelusetelillä tarvitsemansa yksilöllisen avun. Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut palvelusetelin arvoon kantaa päätöksellään EOAK/5684/2020. Päätöksellä on huomioitu palvelusetelilain edellyttävän, että kunta (nyk. hyvinvointialue) arvioi palvelusetelin arvon kohtuullisuutta suhteessa kunnan omana tuotantona tai ostopalveluna hankkiman vastaavan palvelun kustannuksiin. Kyseisessä ratkaisussaan eduskunnan oikeusasiamies on esittänyt palvelusetelin käytöstä yleisesti, että palvelusetelin arvoa pitää säännöllisesti seurata ja tarvittaessa tarkistaa ja kunnan (nyk. hyvinvointialueen) pitää huolehtia, että vammaisella henkilöllä on mahdollisuus saada palvelua päätöksen mukaan. Hinta ei voi määrittää sitä, milloin asiakas saa palvelua. Palvelusetelin arvon on oltava myöskin riittävä. Ratkaisullaan oikeusasiamies on korostanut, että julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Henkilökohtaisen avun järjestämisessä on kyse perustuslain 19 §:n mukaisesta oikeudesta välttämättömään huolenpitoon ja riittäviin sosiaalipalveluihin. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan perustuslain 22 §:n edellytysten mukaista on seurata palvelusetelin arvon riittävyyttä ja sen tarkistaa sitä tarvittaessa. Palvelusetelin arvo tulee mitoittaa sellaiseksi, että vaikeavammainen henkilö saa sillä tosiasiassa välttämättömän avuntarpeensa turvattua siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin, kun häntä koskevassa päätöksessä ja palvelusuunnitelmassa on määritelty.
Hyvinvointialueen järjestämisvastuuseen kuuluu seurata palvelusetelin arvon kehitystä ja nostaa tarvittaessa setelin arvoa. Hyvinvointialue huolehtii kokonaisuudessaan vammaispalvelulain 3.1 §:n mukaisesti siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin hyvinvointialueella esiintyvä tarve edellyttää. Todettakoon, että hyvinvointialueen aluehallitus on oikaisuvaatimuksen kohteena olevalla päätöksellään toteuttanut henkilökohtaista apua ja arviointinsa perusteella päättänyt nostaa sen arvoa. Hyvinvointialueen aluehallitus on oikaisuvaatimuksen kohteena olevalla päätöksellään mitoittanut palvelusetelin arvon sellaiseksi, että vaikeavammainenkin henkilö pystyy tosiasiassa turvaamaan välttämätöntä avuntarvettaan. Hyvinvointialue tulee tarkastelemaan palvelusetelin arvoa myös jatkossa säännöllisesti. Lisäksi on huomioitava, että henkilökohtaisen avun palvelusetelin sääntökirjaan voi tulla uudistamistarpeita nykytiedoin 1.1.2025 voimaantulevan vammaispalvelulain (675/2023) myötä.
Oikaisuvaatimuksen tekijän väitteet siitä, että sääntökirja sisältäisi selkeästi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelilain vastaisia asioita ja se olisi ristiriidassa vammaispalvelulain kanssa, ovat edellä mainitusti perusteettomia. Oikaisuvaatimuksessa ei ole kokonaisuudessaan esitetty sellaisia laillisuusvirheitä, joiden perusteella oikaisuvaatimuksen kohteena olevaa päätöstä olisi syytä muuttaa tai kumota. Oikaisuvaatimus ei ole myöskään perusteineen tarkoituksenmukainen siten, että sen voisi hyväksyä. Päätös on syntynyt oikeassa järjestyksessä, päätöksentekijä ei ole ylittänyt toimivaltaansa, eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen.
Hallintolain (434/2003) 49.2 f mukaan päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Hyvinvointialuelain 148 §:n perusteella päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai viranhaltija taikka valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Kyseessä on palvelusetelin arvo, jolla mahdollistetaan asiakkaiden palveluiden saatavuuden jatkumista ja palvelujen tuottajien toimintaa, joten päätös on syytä panna täytäntöön päätökseen tehdystä oikaisuvaatimuksesta huolimatta.