Perustelut
Asian valmistelija: hankintapäällikkö Marianne Punkki
Aluehallitus on kokouksessaan 6.9.2022 § 159 päättänyt:
- hankkia ateria- ja puhtauspalvelut Attendo Majakka Oy ja Sol Palvelut-ryhmittymältä siten, että sopimuskausi on voimassa 48 kuukautta sopimuksen allekirjoituksesta, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.
- oikeuttaa hallintovalmistelujohtajan allekirjoittamaan ja hyväksymään ateria- ja puhtauspalveluita koskevat sopimukset, kun hankintapäätös on lainvoimainen.
Julkista hankintaa koskevaan päätökseen tai muuhun hankintamenettelyssä tehtyyn ratkaisuun voidaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) mukaan hakea muutosta vaatimalla hankintayksiköltä oikaisua (hankintaoikaisu). Asia voidaan myös saattaa valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi, mikäli hankinnan arvo ylittää hankintalain 25 §:n mukaisen kynnysarvon.
Hankintayksikön päätökseen tai muuhun hankintamenettelyssä tehtyyn ratkaisuun tyytymätön voi vaatia hankintalain 132–135 §:n mukaan hankintaoikaisua, jos lain soveltamisessa on tapahtunut virhe. Hankintaoikaisua voi vaatia hankintayksiköltä kirjallisesti tarjouskilpailuun osallistunut tarjoaja tai osallistumishakemuksen tehnyt ehdokas eli se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen).
Nyt kyseessä olevassa asiassa asianosainen, Palmia Oy (myöhemmin "valittaja") hakee muutosta 6.9.2022 § 159 tehtyyn aluehallituksen hankintapäätökseen perustuen siihen, että hyvinvointialue olisi menetellyt virheellisesti hankintamenettelyssä, jota aluehallituksen tulee asiassa arvioida.
Samasta aluehallituksen päätöksestä asianosainen on toimittanut valituksen markkinaoikeudelle, jonka vastineeseen aluehallitus ottaa kantaa ennen kuin hyvinvointialueen asiamies antaa ko. vastineen markkinaoikeudelle.
Hyvinvointialueen johtopäätös tiivistettynä
Esitetty oikaisuvaatimus on käyty huolellisesti läpi yhteistyössä konsulttiyhtiö PTCServices Oy:n hankintalakimiesten kanssa ja todettu, että valittajan valitus on perusteeton. Hyvinvointialue on menetellyt hankintamenettelyssä hankintalain mukaisesti ja tämän vuoksi aluehallitukselle esitetään oikaisuvaatimuksen hylkäämistä.
Hankinnan kohde
Hankinnan kohteena on hyvinvointialueen ateria- ja puhtauspalvelut. Hyvinvointialueen ateria- ja puhtauspalveluiden hankintaa koskevassa tarjouskilpailussa noudatetaan lakia julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, ”hankintalaki”). Kyseessä on hankintalain liitteen E mukainen kansallisen kynnysarvon ylittävä erityisten palveluiden hankinta, koska ateriapalvelut muodostavat hankintalain 7 §:n perusteella hankinnan pääasiallisen kohteen.
Hankinta toteutettiin hankintalain 12 luvun säännösten mukaisesti. Hankinta kilpailutettiin neuvottelumenettelyllä, jonka kulku kuvattiin osallistumispyynnössä. Osallistumispyyntö julkaistiin julkisten hankintojen Hilma-palvelussa 8.4.2022. Ehdokkaat jättivät osallistumishakemuksensa 29.4.2022 mennessä. Hyvinvointialue valitsi osallistumishakemuksen jättäneiden ehdokkaiden joukosta kolme (3) tarjoajaa (Palmia Oy, Attendo Majakka Oy ja SOL Palvelut Oy -ryhmittymä ja ISS Palvelut Oy) tarjoajiksi neuvotteluihin.
Neuvottelujen päätyttyä hyvinvointialue toimitti neuvotteluihin valituille ehdokkaille kirjallisen lopullisen tarjouspyynnön. Tarjoukset lopulliseen tarjouspyyntöön piti toimittaa 30.8.2022 kello 08:00 mennessä. Asetettuun määräaikaan mennessä tarjouksen jättivät:
- Palmia Oy; ja
- Attendo Majakka Oy SOL Palvelut Oy -ryhmittymä (jäljempänä myös ”ryhmittymä”).
ISS Palvelut Oy ei jättänyt tarjouskilpailussa tarjousta.
Molemmat tarjoukset täyttivät tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena käytettiin halvinta hintaa, koska hyvinvointialue varmistui hankinnan kohteen laadusta asettamillaan vähimmäisvaatimuksilla. Hyvinvointialue vertaili tarjoajien tarjoukset tarjouspyynnössä ilmoitetuilla perusteilla. Tarjouskilpailun voittajaksi valittiin Attendo Majakka Oy ja SOL Palvelut Oy -ryhmittymä.
Saapunut oikaisuvaatimus
Valittaja toimitti tehdystä hankintapäätöksestä hyvinvointialueelle 22.9.2022 hankintalain 132–135 § mukaisen hankintaoikaisuvaatimuksen. Tämän lisäksi valittaja on toimittanut valituksen markkinaoikeudelle. Valittaja sijoittui tarjouskilpailussa toiseksi.
Valittaja vaatii ensisijaisesti hankintaoikaisuvaatimuksessaan hyvinvointialuetta:
- selvittämään tarkemmin voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden sekä vaatii selvityksen voittaneen tarjouksen hinnoista ja kustannuksista;
- lykkää hankintasopimuksen tekemistä siihen asti, kunnes se on käsitellyt edellä pyydetyt asiat.
Valittaja pyytää, että jos hyvinvointialueen selvitys osoittaa, ettei voittajan tarjous ole tarjouspyynnön mukainen tai, jos selvitys ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten tasoa, että hyvinvointialue kumoaa 6.9.2022 tekemänsä hankintapäätöksen, hylkää voittajan tarjouksen ja valitsee tarjousvertailun voittajaksi valittajan tarjouksen.
Toissijaisesti valittaja pyytää, että hyvinvointialue katsoo tarjouspyynnön hankintalain vastaisella tavalla epäselväksi ja
- kumoaa 6.9.2022 tekemänsä hankintapäätöksen; ja
- korjaa virheellisen hankintamenettelynsä järjestämällä hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun.
Hankintaoikaisuvaatimuksen perustelu vaatimukselle on tiivistetysti seuraava:
Valittajan mukaan Attendo Majakka Oy SOL Palvelut Oy -ryhmittymän tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska se on poikkeuksellisen alhainen. Valittaja on esittänyt, että hankinnan kohteena olevia palveluita ei olisi mahdollista tuottaa tarjouspyyntöasiakirjoissa edellytetyllä tavalla ja laatutasolla ryhmittymän tarjoamilla hinnoilla. Ryhmittymän tarjoushinta oli 47 596 852,00 euroa (alv 0 %) ja valittajan tarjoushinta oli 62 931 289,63 euroa (alv 0 %). Ryhmittymän tarjous on 25 prosenttia valittajan tarjousta halvempi.
Valittajan mukaan ryhmittymän tarjoushinta olisi alan yleistä hinta- ja kustannustasoa huomattavasti alhaisempi ja on myös sen vuoksi poikkeuksellisen alhainen.
Valittaja on esittänyt toisena valitusperusteenaan, että jos ryhmittymän tarjous katsotaan tarjouspyynnön mukaiseksi, niin tarjouspyyntö olisi ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Valittaja on väittänyt edelleen hyvinvointialueen menetelleen virheellisesti, koska tarjoajat ovat pyytäneet hankintayksiköltä hankintamenettelyn aikana lisätietoja lukuisiin asioihin ja väittää, että kaikkiin kysymyksiin ei olisi annettu vastauksia. Valittaja myös väittää, että hyvinvointialue olisi menetellyt virheellisesti hyvinvointialueen järjestämien kohdekiertojen osalta.
Vastine oikaisuvaatimukseen
Poikkeuksellisen alhainen hinta
Kyseessä oleva hankinta on hankintalain liitteen E mukainen kansallisen kynnysarvon ylittävä erityisten palveluiden hankinta, koska ateriapalvelut muodostavat hankintalain 7 §:n perusteella hankinnan pääasiallisen kohteen. Hankintalain 12 luvussa säädetään sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista.
Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä hankintalain I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 12 luvun säännöksiä. Hankintalain 12 luvussa ei ole säädetty hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä. Poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskeva hankintalain 96 § ei kuulu hankintalain 12 luvun alaisten hankintojen soveltamisalaan.
Oikeuskäytännön mukaan kansallisissa hankinnoissa hankintayksiköllä on oikeus, mutta ei velvollisuutta soveltaa hankintalain 96 §:n poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevaa menettelyä hankinnassaan (esim. KHO 2020:147 ja MAO 225/20). Markkinaoikeuden ratkaisussa MAO 225/20 voittaneiden tarjoajien tarjoukset olivat 55 prosenttia halvempia kuin valittajan tarjous. Markkinaoikeus totesi, että hankintayksiköllä on EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa oikeus pyytää selvitystä vastaanottamiensa tarjousten tarjoushinnoista, mutta sillä ei voida katsoa olevan siihen velvollisuutta. Hankintayksikkö ei ollut kyseisessä tapauksessa katsonut tarpeelliseksi selvittää vastaanottamiensa tarjousten tarjoushintoihin liittyviä seikkoja. Markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut toiminut hankintalain vastaisesti.
Valittajan näkemys siitä, että ryhmittymän tarjous olisi poikkeuksellisen alhainen ja hyvinvointialueen olisi pitänyt poissulkea ryhmittymä tarjouskilpailusta, on lakiin ja oikeuskäytäntöön perustumaton.
Valittajan näkemykset ovat virheelliset myös siltä osin, että ryhmittymän tarjoushinta olisi alan yleistä hinta- ja kustannustasoa huomattavasti alhaisempi ja poikkeuksellisen alhainen. Vaikka käsiteltävään hankintaan ei sovelleta hankintalain 96 §:ä, on selvää, ettei ryhmittymän tarjous ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Hankintalakiin ei sisälly säännöstä, jonka mukaan yritysten tulisi tarjouskilpailussa tarjota palveluitaan tiettyyn ”alan yleiseen hintaan”. Valittaja ei ole myöskään esittänyt mitään näyttöä kyseessä olevista alan yleisistä hinnoista tai kustannuksista, joihin se viittaa. Tarjouskilpailun yleisenä tarkoituksena on kilpailun luominen ja nyt käsiteltävässä tarjouskilpailussa valittaja on hinnoitellut oman tarjouksensa ylihintaiseksi.
Hankintalakiin ei myöskään sisälly säännöstä, että yritysten tulisi tehdä tarjoamallaan hinnalla vähintään nollatulosta (MAO 117/21). Hankinta voidaan siten suorittaa myös alhaisella tai tappiollisella katteella (MAO 117/21). Voiton tekemistä ei myöskään ole Euroopan unionin oikeuskäytännössä katsottu hankintasopimuksen edellytykseksi (C 159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce ym., ECLI:EU:C:2012:817, 29 kohta).
Oikeuskäytännössä on todettu, etteivät suuretkaan hintaerot tarjousten välillä välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia (MAO 68/21, MAO 423/19 ja MAO 326/18). Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2013:10 mukaan suuretkaan hintaerot eivät välttämättä merkitse, ettei tarjoajan ole mahdollista toteuttaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnön mukaista hankintaa. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua esimerkiksi yritysten välisistä tehokkuuseroista. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa halvimman ja toiseksi halvimman tarjouksen välinen hintaero oli 42 prosenttia. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kyseessä ollut poikkeuksellisen alhainen tarjous, jonka takia valittajan tarjousta ei olisi saanut poissulkea tarjouskilpailusta.
Edellä mainitusta huolimatta todetaan kuitenkin selvyyden vuoksi, että hyvinvointialue on selvittänyt ryhmittymän tarjouksen hinnoittelua tarkemmin ja ryhmittymä tekee tarjoushinnallaan voittoa.
Lisäksi on huomioitava, että ryhmittymän jäsenten luottoluokat ovat todella hyvät, Attendo Majakka Oy:llä AAA ja SOL Palvelut Oy:llä AA+. Ryhmittymän jäsenet ovat vakavaraisia yrityksiä. Niillä ei myöskään ole verovelkaa. Asiassa ei ole siten riskiä siitä, että ryhmittymä joutuisi taloudellisiin ongelmiin hankintasopimuksen mukaisten velvoitteiden vuoksi. Molemmat ovat myös jo pitkään markkinoilla toimineita yhtiöitä. Attendo Majakka Oy on perustettu vuonna 1993 ja SOL Palvelut Oy vuonna 2007.
Hyvinvointialueella ei ole ollut mitään epäilyksiä siitä, etteikö ryhmittymä voisi suoriutua hankinnan kohteesta tarjoamallaan hinnalla. Tarjouksen jättämällä tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön mukaisiin suorituksiin. Ryhmittymä on nimenomaisesti tarjouksessaan vakuuttanut, että palvelua tuotetaan palvelukuvausten mukaisesti hintalomakkeen mukaisin hinnoin. Asiassa ei ole ilmennyt, että ryhmittymä olisi käsittänyt tarjouspyynnön sisällön virheellisesti tai ettei sen tarjous olisi tarjouspyynnön mukainen.
Myös ryhmittymän hintalomakkeesta käy selvästi ilmi, ettei sen hintoja voida pitää poikkeuksellisen alhaisina, vaan päinvastoin hyvin tavanomaisina ateria- ja puhtauspalveluiden hintoina. Kun esimerkiksi ryhmittymän kotiin tuotavien aterioiden hintoja, joihin liittyen valittaja on esittänyt valituksessaan väitteitä, verrataan Päijät-Hämeen alueen kotiin tuotavien aterioiden hintoihin, on selvää, ettei ryhmittymän tarjous ole poikkeuksellisen alhainen. Päijät-Hämeen hyvinvointialueen kotiin tuotavien aterioiden hinnat vaihtelevat välillä 7,50 euroa – 18 euroa (sisältäen kuljetuksen).
Hyvinvointialue on saanut markkinaoikeudelta 3.10.2022 täytäntöönpanoluvan ja täten hankintasopimukset on allekirjoitettu 10.10.2022. Ryhmittymä on täten allekirjoittamalla hankintaan liittyvät sopimukset sitoutunut suorittamaan hankintaan liittyvät velvoitteensa.
Sillä, että valittaja ei väittämällään tavalla itse pystyisi suoriutumaan hankinnasta ryhmittymän antamalla tarjoushinnalla, ei ole asiassa merkitystä. On yleisesti tiedossa oleva asia, että kilpailluilla markkinoilla yritysten tehokkuus ja kustannusrakenne vaihtelee suuresti. Edelleen on huomattava, että valittajan kyseisestä väitteestä ei ole esitetty mitään näyttöä, vaan asia on jäänyt täysin väitteenvaraiseksi.
Valittaja ei myöskään ole esittänyt valituksessaan mitään summaa siitä, mikä ryhmittymän tarjoushinnan olisi tullut olla, jotta se ei olisi ollut ”poikkeuksellisen alhainen”.
Tarjouspyynnön epäselvyys ja hankintamenettelyn virheellisyys
Valittajan näkemys tilanteessa, jossa ryhmittymän tarjous katsottaisiin tarjouspyynnön mukaiseksi, niin tällöin tarjouspyyntö olisi ollut niin epäselvä, ettei sen perusteella ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, on virheellinen. Hyvinvointialue toteaa, että tarjouspyyntö on ollut hankintalain mukainen ja sen perusteella on saatu yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.
Valittajan näkemykset ovat virheelliset edelleen myös siitä, että hyvinvointialue olisi menetellyt hankintamenettelyssä virheellisesti, koska tarjoajat ovat pyytäneet hyvinvointialueelta hankintamenettelyn aikana lisätietoja lukuisiin asioihin ja, että kaikkiin esitettyihin kysymyksiin ei olisi vastattu. Ensinnä kyseinen hankinta on toteutettu neuvottelumenettelyllä ja se on Suomen mittakaavassa hyvinvointialueen käsityksen mukaan suurin ateria- ja puhtauspalveluiden ulkoistus. Hankintamenettelyn aikana tarjoajilla on ollut mahdollisuus kommentoida ja kysyä hyvinvointialueelta kysymyksiä tarjouspyyntöaineistosta, joka on täysin normaali menettelytapa kaikissa neuvottelumenettelyissä. Edelleen hankintamenettelyyn sisältyi neuvottelut, joissa niin ikään esitetään kysymyksiä puolin ja toisin.
Lisäksi hyvinvointialue varasi tarjoajille vielä erillisen mahdollisuuden esittää kysymyksiä lopullisesta tarjouspyynnöstä sähköisen tarjouspalvelun kautta. Hyvinvointialue on vastannut todisteellisesti kaikkiin tarjoajien esittämiin kysymyksiin, myös valittajan kysymyksiin, samaan aikaan. Yhteenkään kysymykseen ei jätetty vastaamatta.
Väitteet kohdekierroksien virheellisyydestä
Valittaja on väittänyt hyvinvointialueen menetelleen virheellisesti myös hyvinvointialueen järjestämien kohdekiertojen osalta. Valittaja on väittänyt, että kohdekierroilla olisi annettu tarjouspyynnöstä poikkeavia tietoja. Edelleen valittaja on väittänyt, että oli kyseenalaista, että tarjoajat pystyivät kysymään kohdekierroilla kysymyksiä. Valittaja on lisäksi väittänyt virheellisesti, että sillä ei olisi tietoa siitä, mitä kaikkea tietoja kilpailijat ovat kohdekierroilla saaneet.
Valittajan näkemykset ovat kokonaisuudessaan virheelliset. Hyvinvointialue järjesti kohdekierrot 14 tarjouspyyntöön kuuluvassa kohteessa. Kiertoja ei järjestetty kaikissa tarjouspyynnön mukaisissa kohteissa, koska kohteita oli niin suuri määrä ja kohdekiertoihin sisältyneet kohteet kuvastivat hankinnan kohdetta parhaimmalla tavalla.
Kohdekierrot eivät olleet pakollisia, mutta tarjoajia suositeltiin osallistumaan niihin, kuten kaikki tarjoajat osallistuivatkin.
Hyvinvointialue ei järjestänyt yhdellekään tarjoajalle tarjoajakohtaista kohdekiertoa (toisin kuin valittaja on väittänyt), vaan kaikki kohdekierrot järjestettiin tarjoajille yhteisesti, joissa mukana oli myös valittaja.
Siltä osin, kuin kohteita esittelevät henkilöt ovat ylipäänsä puhuneet tarjoajille, hyvinvointialue ei voi rajoittaa tai kieltää kohteissa toimivien ateria- ja puhtauspalveluhenkilöiden puhumista. Hyvinvointialue ei voi omilla toimillaan millään tavoin estää sitä, etteikö joku kohdekierrolla tavattava henkilö kerro tarjoajille jotain nykyisestä työnkuvastaan tai aiemmin suoritetuista palveluista. Suomessa on sanan- ja ilmaisunvapaus, eikä hyvinvointialue ole puhekieltoa voinut asettaa. Lisäksi niiltä osin kuin kysymyksiä on esitetty, on jokainen tarjoaja kuullut, mitä on kysytty ja mitä kysymykseen on vastattu, koska kaikki tarjoajat olivat yhdessä mukana kierroilla ja samassa tilassa.
Yhdelläkään kohdekierrolla ei ole keskusteltu siitä, miten palvelut jatkossa tuotetaan, vaan siitä, miten ne on aiemmin tuotettu. Tällä tiedolla ei puolestaan ole tarjoajille mitään merkitystä, koska hankinnan kohde poikkeaa aiemmasta mallista. Kohdekiertojen tarkoituksena ei ollut antaa tarjoajille tietoa siitä, miten palvelut jatkossa järjestetään, vaan pääasiassa tutustuttaa tarjoajat niihin kohteisiin, joissa hankinnan osana vuokrattavat keittiöt sijaitsevat.
Hyvinvointialue on nimenomaisesti järjestänyt kohdekierrot sillä tavoin, ettei kohteita esittelemässä ollut sellaisia henkilöitä, jotka olivat laatimassa tarjouspyyntöä, jottei vahingossa tai epähuomiossa annettaisi tarjoajille sellaista tietoa kilpailutettavista palveluista ja siitä, miten palveluita jatkossa tuotetaan, joka ei käy ilmi tarjouspyynnöstä.
Tarjoajille on myös koko menettelyn ajan kerrottu, että kilpailutettava palvelu eroaa aiemmasta ja kilpailutettavan palvelun sisältö kuvataan tarjouspyynnössä.
Valitus markkinaoikeudelle
Hankintaoikaisun lisäksi valittaja on toimittanut myös valituksen markkinaoikeuteen. PTCServices Oy toimii hyvinvointialueen asiamiehenä markkinaoikeuden käsittelyssä. Hyvinvointialuetta edustavat VT, luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja Pauliina Karinkanta ja luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja Tuukka Lappalainen. PTCServices Oy on valmistellut vastineen markkinaoikeudelle. Vastine tulee antaa markkinaoikeudelle 2.11.2022 mennessä. Aluehallitukselle on toimitettu luonnos vastineesta (Liite "Luonnos vastineesta markkinaoikeudelle dnro 372_2022 (PTCServices Oy)"), johon aluehallitus ottaa kantaa ennen sen antamista markkinaoikeudelle.