Områdesstyrelsen, möte 14-12-2022

Protokollet är granskat

§ 271 Upphandlingsbeslut om upphandling av personalförvaltningens tjänster 

VAKEDno-2022-183

Tidigare behandling

Områdesstyrelsen, 18-05-2022

Beskrivning

Beredare av ärendet: förvaltningsberedningsdirektör Mikko Hokkanen

Vanda och Kervo välfärdsområde har berett ordnandet av ekonomi- och personalförvaltningstjänster för välfärdsområdet. Ordnandet av dessa tjänster inom välfärdsområdet är kritiskt för en trygg överföring av organiseringsansvaret. Utan fungerande system för personalförvaltning eller ekonomiförvaltning kan välfärdsområdet inte betala ut löner till sina anställda eller sköta sina finansiella transaktioner eller fakturering. Inga ekonomi- eller personalförvaltningssystem överförs till välfärdsområdet genom införandelagen, utan välfärdsområdet ska anskaffa dem på andra sätt.

Under hösten 2021 genomfördes under välfärdsområdets beredningsarbete en utredning över nuläget för dessa tjänster och alternativ för hur de kan ordnas i framtiden. I utredningen fastställdes att det inte finns tid i beredningstidplanen att konkurrensutsätta systemen för ekonomi- och personalförvaltning eller för en total utläggning av dessa. Konkurrensutsättningen och införandeprojektet efter den skulle ha tagit sammanlagt två år. Utan funktionella system är det omöjligt att producera dessa tjänster, och således ansågs det alternativet uteslutet att inrätta dessa funktioner som en del av den egna organisationen. Det mest realistiska alternativet för att ordna tjänsterna på välfärdsområdet var att anskaffa dem från en in-house-serviceproducent. Ett in-house-bolag är vanligtvis ett aktiebolag som ägs av staten, en kommun eller en samkommun. Upphandlingar av ett sådant bolag kan genomföras utan konkurrensutsättning enligt lagen om offentlig upphandling.

De realistiska alternativen bland olika in-house-serviceproducenter för välfärdsområdet var Sarastia Oy samt Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt. Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt erbjöd sig att tillhandahålla tjänsterna inom välfärdsområdet. I sammanställningen över stödtjänster som välfärdsområdet producerar ansågs det att HUS var det bästa alternativet för organiseringen av dessa tjänster. Det temporära beredningsorganet behandlade ärendet vid sitt sammanträde 3.11.2021 och bestämde att beredningen av välfärdsområdets ekonomi- och HR-stödtjänstehelheter fortsätter så att tjänsterna organiseras i samarbete med HUS Asvia. Detta beslut påverkades också mycket av att Vanda stad hade inlett ett projekt i vilket löneräkningen av de anställda som övergår lades ut på HUS Asvia.

I välfärdsområdet bereddes produktionen av ekonomi- och personalförvaltningstjänster i samarbete med HUS. Beredningen hade framskridit långt på teknisk nivå och besluten om systemen som skulle anskaffas hade gjorts. I April gjorde HUS dock en ny bedömning av sina upphandlingsförfaranden och kom till slutsatsen att det inte kan erbjuda välfärdsområdet dessa tjänster på ett hållbar sätt från början av 2023. Vad gäller ordnandet av ekonomiförvaltningens stödtjänster ska i samarbete med Vanda stads ekonomitjänster utredas huruvida det är möjligt att anskaffa Vanda stads systemmiljö för användning i välfärdsområdet genom fördelning av avtal. Detta är dock inte möjligt vad angår system och stödtjänster för personalförvaltningen.

Eftersom välfärdsområdet ändå behöver ordna funktionella stödtjänster för personalförvaltningen genast i början av 2023, var man tvungen att granska eventuella alternativ på nytt. Eftersom det är endast 6 månader kvar till att organiseringsansvaret överförs, ansågs det att det inte fanns några alternativ för ordnande av tjänsterna förutom att anskaffa dem från en in-house-serviceproducent. Förhandlingarna fördes med de största aktörerna, Sarastia Oy och Monetra Oy. Sarastia är den enda aktören som fortfarande erbjuder välfärdsområdet utläggning av införandeprojektet och löneräkningen genast från början av 2023.

Sarastia Oy är ett riksomfattande in-house-bolag som producerar ekonomi- och personalförvaltningstjänster. Sarastia Oy ägs av 270 kommuner, samkommuner och kommunägda in-house-bolag samt välfärdsområden. Bolaget producerar och utvecklar ekonomi- och personalförvaltningstjänster, övriga stödtjänster samt marknadsförings- och utvecklingstjänster för upphandlingsenheter i enlighet med lagstiftningen om offentlig upphandling. Bolaget producerar och utvecklar även utbildning- och konsulttjänster samt programvaruutveckling och -produktion.

Det temporära beredningsorganet för välfärdsområdet har vid sitt sammanträde 12.1.2022 § 3 beslutat att

  1. Vanda och Kervo välfärdsområde köper 1500 aktier i Sarastia Oy till teckningspriset 4,34 euro/aktie, alltså sammanlagt 6510,00 euro, förutsatt att i samband med förvärvet avtalas om skyldighet att återinlösa aktierna utan en separat ersättningsskyldighet, om välfärdsområdet inte vill fortsätta ägandet av aktierna efter 31.12.2023,
  2. godkänna det bifogade aktieägaravtalet.

Efter det temporära beredningsorganets beslut undertecknades aktieägaravtalet av ordförandet  för det temporära beredningsorganet, och idag äger Vanda och Kervo välfärdsområde 1500 aktier i Sarastia Oy. Enligt 15 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016) tillämpas lagen inte på upphandling som den upphandlande enheten gör hos anknutna enheter. Enligt ovan nämnda lagrummet fungerar Sarastia Oy som en anknuten enhet för sina ägare, och upphandlingar av den behöver inte konkurrensutsättas.

Med anledning av den ovan beskrivna beredningsprocessen har Vanda och Kervo välfärdsområde begärt anbud från Sarastia Oy om införandeprojektet rörande stödtjänster för välfärdsområdets personalförvaltning.

Sarastia Oy har 6.5.2022 lämnat ett indikativt anbud gällande ovan nämnda tjänster. Ett indikativt anbud innebär ett preliminärt och vägledande anbud som inte binder endera parten. I det indikativa anbudet har presenterats priserna för införandeprojekten för välfärdsområdets ekonomi- och personalförvaltning samt tjänsterna, inklusive införandet av system. Tjänsterna för personalförvaltningen produceras med hjälp av systemet Populus. Det egentliga anbudet lämnas på basis av senare diskussioner och eventuella preliminära redogörelser.

Prissättningen av anbudet grundar sig på volymerna och systemens grundfunktioner som angetts på prisbilagan samt på uppskattningar och beräkningar på basis av existerande information från Sarastia. I förhandlingarna mellan Sarastia Oy och välfärdsområdet bestäms om tjänsterna slutliga omfattning, och ett närmare anbud lämnas på basis av dessa förhandlingar.

Enligt 40 § i förvaltningsstadgan för Vanda och Kervo välfärdsområde beslutar välfärdsområdesstyrelsen om upphandlingar, avtal och förbindelser som överstiger 1 000 000 euro. Enligt den aktuella bestämmelsen åligger det välfärdsområdesfullmäktige att besluta om frågan.

Beslutsförslag

Välfärdsområdesstyrelsen beslutar att

  1. godkänna det bifogade indikativa anbudet om upphandling av ekonomi- och personalförvaltningstjänster hos Sarastia Oy för Vanda och Kervo välfärdsområde,
  2. befullmäktiga förvaltningsberedningsdirektören och HR-beredningsdirektören att förhandla med Sarastia Oy om omfattningen av tjänsterna som upphandlas,
  3. konstatera att efter det utarbetar Sarastia Oy det egentliga anbudet på basis av de preciserande diskussionerna och den preliminära utredningen mellan välfärdsområdet och Sarastia Oy.

Ändrat beslutsförslag

Välfärdsområdesstyrelsen beslutar att

  1. godkänna det bifogade indikativa anbudet om upphandling av ekonomi- och personalförvaltningstjänster hos Sarastia Oy för Vanda och Kervo välfärdsområde,
  2. befullmäktiga förvaltningsberedningsdirektören och HR-beredningsdirektören att förhandla med Sarastia Oy om omfattningen av tjänsterna som upphandlas,
  3. konstatera att efter det utarbetar Sarastia Oy det egentliga anbudet på basis av de preciserande diskussionerna och den preliminära utredningen mellan välfärdsområdet och Sarastia Oy,
  4. kartlägga det lämpliga utbudet av personalförvaltningstjänster under 2023–2024, och på basis av detta dra riktlinjer för upphandlingen av tjänster i framtiden.

Beslut

Det ändrade beslutsförslaget godkändes enhälligt efter diskussionen.
Mer information om beslutet ges av förändringsledare för välfärdsområdet Timo Aronkytö, timo.aronkyto@vantaa.fi.

Beskrivning

Beskrivning av behovet av upphandlingen

Vanda och Kervo välfärdsområde har som arbetsgivare lagstadgade arbetsgivarskyldigheter mot arbetstagarna. Välfärdsområdet förmår inte som ett eget arbete genomföra alla personalförvaltningens stödtjänster som rör arbetsgivarskyldigheterna, utan de måste anskaffas av externa serviceproducenter. Ordnandet av nämnda stödtjänster i välfärdsområdet är kritiskt för en trygg överföring av organiseringsansvaret. Utan fungerande stödtjänster för personalförvaltningen kan välfärdsområdet bland annat inte betala ut löner till sina anställda, bestämma semestrar eller planera arbetsskift.  Man ska också beakta, att HR-systemhelheten är med i upphandlingen av personalförvaltningens tjänster, som är en kritisk del av hela dataarkitekturen. HR-systemet fungerar som ett sk. mastersystem för ungefär 60 andra system och till exempel hela välfärdsområdets identitetshantering byggs på det. Systemet fungerar inte som sådant, utan kräver integration med andra kritiska system i välfärdsområdet, där de viktigaste är kund- och patientsystem samt ekonomiska system. Några ekonomi- eller personalförvaltningssystem överförs inte till välfärdsområdet genom införandelagen, utan dessa måste anskaffas på andra sätt åt välfärdsområdet.

Utredning av upphandlingsalternativ

Välfärdsområdets tillfälliga beredningsorgan har under hösten 2021 utrett olika alternativ att förverkliga upphandlingen av personalförvaltningens stödtjänster. Efter utredningen var det mest ändamålsenliga alternativet att skaffa stödtjänsterna som upphandling från en anknuten enhet. Om personalförvaltningens stödtjänster hade konkurrensutsatts som en upphandling av helhetstjänsten, skulle konkurrensutsättningsprocessen varat ungefär ett år och införandeprojektet från sex till nio månader. Förhandlat förfarande skulle ha varit nödvändigt som upphandlingsförfarande, därför att målet med upphandlingen är en mycket bred och komplex helhet, som bland annat genom integration har effekter på välfärdsområdets helhetsarkitektur och många andra system, vilket har konstaterats ovan. I princip hade man inte några tillräckliga beredningsresurser eller tid för konkurrensutsättning under hösten 2021. Alltså hade det varit en betydande risk att inleda konkurrensutsättningen med mycket små beredningsresurser.  Upphandling av datasystem kräver betydande beredningsarbete gällande kravbeskrivning och annat, som man inte hade tillgängliga resurser för.  Införandeprojektet av det nya konkurrensutsatta systemet skulle dessutom ha hänfört sig till inledningsfasen av välfärdsområdets verksamhet, vilket skulle ha varit avsevärt tungt för organisationen och i praktiken omöjligt.

Därför kan man konstatera, att även om konkurrensutsättningsprocessen med definieringsarbeten skulle ha börjat omedelbart efter att soteinförandelagen trädde ikraft, skulle personalförvaltningens stödtjänster och produktionsbruk av system som rör den från och med 1.1.2023 inte ha varit realistiskt att förverkliga.

Vanda och Kervo välfärdsområdets tillfälliga beredningsorgan ansåg på basis av utredningar att det bästa sättet att skaffa ekonomi- och personalförvaltningens tjänster var av samkommunen Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt (nedan även HUS). Det tillfälliga beredningsorganet behandlade ärendet vid sitt sammanträde 3.11.2021 § 8 och avslutade utredningen och bedömningen fortsätter välfärdsområdets ekonomi- och HR-stödtjänstehelheter fortsätter beredningen så att tjänsterna kommer att organiseras i samarbete med HUS Asvia. Beslutet påverkades även av, att Vanda stad hade skaffat personalförvaltningens löne- och personalförvaltningens andra tjänster för stadens social- och hälsovård av HUS Asvia. I avtalet mellan Vanda stad och HUS Asvia fanns ett avtalsvillkor, enligt vilken avtalet kan överföras till Vanda och Kervo välfärdsområde, Tanken bakom den lösning som Vanda stad valde, var att HUS Asvia fortsätter produktionen av personalförvaltningens stödtjänster åt välfärdsområdet. Efter det tillfälliga beredningsorganets beslut bereddes produktionen av ekonomi- och personalförvaltningstjänster i samarbete med HUS. Beredningen hade redan framskridit långt på teknisk nivå och besluten om systemen som skulle anskaffas hade gjorts. I april gjorde HUS dock en ny bedömning av sina upphandlingsförfaranden och kom till slutsatsen att det inte kan erbjuda välfärdsområdet dessa tjänster på ett hållbart sätt från början av 2023.

Efter att HUS drog sig tillbaka från samarbetet blev välfärdsområdet tvunget att omvärdera situationen på nytt och granska möjliga alternativ på nytt. Eftersom det endast var över sex månader kvar till att organiseringsansvaret överförs, ansågs det att det inte fanns något annat alternativ för ordnandet av tjänsterna än att skaffa dem som en upphandling från en ankuten enhet. Det bör noteras separat, att även om man bestämde att genomföra upphandlingen som en upphandling från en ankuten enhet, ansåg välfärdsområdet, att förutsättningarna för direktupphandling enligt 490 § 1 momentets 4 punkt skulle ha uppfyllts. HUS oförutsedda utträde ur samarbetet med välfärdsområdet var oberoende av den upphandlande enheten och en oförutsägbar orsak som orsakade en extrem brådska.  Förhandlingarna fördes med de största aktörerna, Sarastia Oy och Monetra Oy. Sarastia Oy är den enda aktören, som fortfarande erbjöd välfärdsområdet införandeprojekt och löneräkningens tjänster med system från och med 1.1.2023.

Upphandlingar av Sarastia Oy

Sarastia Oy är ett riksomfattande in-house-bolag som producerar ekonomi- och personalförvaltningstjänster. Sarastia Oy ägs av 270 kommuner, samkommuner och kommunägda in-house-bolag samt välfärdsområden. Bolaget producerar och utvecklar ekonomi- och personalförvaltningstjänster, övriga stödtjänster samt marknadsförings- och utvecklingstjänster för upphandlingsenheter i enlighet med lagstiftningen om offentlig upphandling. Bolaget producerar och utvecklar även utbildning- och konsulttjänster samt programvaruutveckling och -produktion.

Välfärdsområdets tillfälliga beredningsorgan har på sitt sammanträde 12.1.2022 § 3 beslutat att köpa 1500 aktier i Sarastia Oy till teckningspriset 4,34 euro/aktie, alltså sammanlagt 6510,00 euro, förutsatt att i samband med förvärvet avtalas om skyldighet att återinlösa aktierna utan en separat ersättningsskyldighet, om välfärdsområdet inte vill fortsätta ägandet av aktierna efter 31.12.2023 samt godkänna aktieägaravtalet.

Områdesstyrelsen för Vanda och Kervo välfärdsområde har beslutat på sitt sammanträde 15.3.2022 § 79.:

  • godkänna det bifogade indikativa anbudet om upphandling av ekonomi- och personalförvaltningstjänster hos Sarastia Oy för Vanda och Kervo välfärdsområde;
  • befullmäktiga förvaltningsberedningsdirektören och HR-beredningsdirektören att förhandla med Sarastia Oy om omfattningen av tjänsterna som upphandlas,
  • konstatera, att efter detta utarbetar Sarastia Oy det egentliga anbudet på basis av de preciserande diskussionerna och den preliminära utredningen mellan välfärdsområdet och Sarastia Oy.
  • kartlägga det lämpliga utbudet av personalförvaltningstjänster under 2023–2024, och på basis av detta dra riktlinjer för upphandlingen av tjänster i framtiden.

Vanda och Kervo välfärdsområde har sedan baserat på det indikativa upphandlingsbeslutet gjort separata upphandlingsbeslut § 31 (ICT-upphandlingsbeslut om Siirinet-proxyserver och § 75 (ICT-upphandlingsbeslut om införande av elektronisk underteckning och arkivering och upphandling av löpande tjänster och elektroniskt arkiv).

Anbudet

Sarastia Oy har 7.1.2022 erbjudit Vanda och Kervo välfärdsområde ibruktagning av Populus-, HRM-, WebTallennus- samt Titania-tjänstehelheten med optioner nämnda i anbudet till ett helhetspris på 1 775 292,08 € (moms 0 %) samt personalförvaltningens löpande stödtjänster till ett helhetspris på 1 807 808,40 €/år (moms 0 %). Av optionerna tar man ibruk funktionerna Lupakäsittely, Työhyvinvointi, Perehdytys och Palautteet. För optioner nämnda i övriga delar i anbudet tas separata beslut. Det totala priset för Sarastia Oy:s personalförvaltningens tjänster är för (4) år sammanlagt 9 006 525,68 € (moms 0 %).

Sarastia Oy har dessutom med sitt anbud daterat 29.8.2022 erbjudit Vanda och Kervo välfärdsområde erbjudit Vanda och Kervo välfärdsområde användning av Epassi för personalförmåner och stödtjänst åt dess administratör är sammanlagt 9 622,80 € (moms 0 %) och kostnadsberäkningen för löpande tjänster är sammanlagt 86 800,00 €/år (moms 0 %) om året. De totala kostnaderna av Epassi-personalförmåner för fyra år är sammanlagt 356 822,80 € (moms 0 %).

Det totala värdet på upphandlingen för fyra år (4) är sammanlagt 9 363 348,48 € (moms 0 %).

Rättsliga grunder

Enligt 15 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016, även upphandlingslagen) tillämpas lagen inte på upphandlingar som den upphandlande enheten gör hos anknutna enheter.

Enligt upphandlingslagens 15 § 1 momentet tillämpas inte upphandlingslagen på upphandling, som upphandlingsenheten gör med den anknutna enheten. Med anknutna enheter avses enheter som är formellt fristående från den upphandlande enheten och självständiga med tanke på beslutsfattandet. Dessutom är förutsättningen, att den upphandlande enheten självständigt eller tillsammans med andra upphandlande enheter utövar ett bestämmande inflytande över den anknutna enheten på samma sätt som över sina egna verksamhetsställen och att den anknutna enheten bedriver högst fem procent av sin affärsverksamhet och med högst en andel på 500 000 euro tillsammans med andra aktörer än de upphandlande enheter som utövar ett bestämmande inflytande över den. I anknutna enheter får inte finnas annat kapital än de upphandlande enheternas kapital.

Enligt upphandlingslagens 15 § 5 momentet anses upphandlande enheter tillsammans utöva ett bestämmande inflytande över en enhet om den anknutna enhetens organ består av representanter för alla upphandlande enheter och om de upphandlande enheterna tillsammans kan utöva avgörande beslutanderätt över den anknutna enhetens strategiska mål och viktiga beslut. Dessutom förutsätts att den anknutna enheten handlar i enlighet med det intresse som de upphandlande enheter som utövar ett bestämmande inflytande har.

Enligt ovan nämnda rättsregel fungerar Sarastia Oy som en anknuten enhet för sina ägare, från vilken upphandlingar inte behöver konkurrensutsättas enligt upphandlingslagen. Vanda och Kervo välfärdsområde äger 1 500 st. aktier i Sarastia Oy.

Vanda och Kervo välfärdsområdets medverkan i Sarastia Oy grundar sig på bedömningen, att förutsättningarna som den anknutna enhetens koppling föder har uppfyllits och ikraft, och att det inte finns något hinder i lagen mot att inte tillämpa lagen om offentlig upphandling på upphandlingarna från Sarastia Oy.

Enligt 40 § i Vanda och Kervo välfärdsområdes förvaltningsstadga fattar välfärdsområdesstyrelsen beslut om upphandlingar, avtal och förbindelser på över 1 000 000 euro. Enligt den ovan nämnda bestämmelsen åligger det områdesstyrelsen att besluta om frågan.

Motiveringar för beslutet                                                                     Lagen om offentlig upphandling och koncessioner 15 §                                Vanda och Kervo förvaltningsstadga 40 §                                                        

Kompletterande material:

  • Sarastia Oy:s anbud med bilagor 7.12.2022 är offentlig och prislistan som finns som bilaga ska vara sekretessbelagd, OffentlL § 24 § 1 mom 20) punkt
  • Sarastia Oy:s anbud med bilagor 29.8.2022 är offentlig och prislistan som finns som bilaga ska vara sekretessbelagd, OffentlL § 24 § 1 mom 20) punkt

Beslutsförslag

Områdesstyrelsen beslutar att:

  • skaffa personalförvaltningens stödtjänster som en helhetstjänst av Sarastia Oy på basis av anbudet man fått 7.12.2022 så, att ibruktagningens kostnader med optioner är sammanlagt 1 775 292,08 € (moms 0 %) och kostnaderna av löpande tjänster för fyra (4) år med optioner är sammanlagt 7 231 233,60 € (moms 0 %);
  • skaffa funktionerna Lupakäsittely, Työhyvinvointi, Perehdytys ja Palautteet av Sarastia Oy som optioner på basis av anbudet man fått 7.12.2022;
  • enligt anbudet daterat 29.8.2022 skaffa användning av Epassi-personalfördelar och dess huvudanvändares stödtjänster 9 622,80 € (moms 0 %) av Sarastia Oy och kostnaderna för löpande tjänster för fyra (4) år är sammanlagt 347 200,00 € (moms 0 %);
  • konstatera, att upphandlingens totala kostnader för fyra (4) år är 9 363 348,48 € (moms 0 %);
  • konstatera, att för optioner nämna i anbudet som man fått 7.12.202 2 beslutar välfärdsområdet separat;
  • kartlägga det lämpliga utbudet av personalförvaltningstjänster under 2023–2024, och på basis av detta dra riktlinjer för upphandlingen av tjänster i framtiden;
  • konstatera, att ett bindande avtal ännu inte uppkommer genom att upphandlingsbeslutet delges för kännedom, utan först senare genom med ett separat skriftligt avtal, som är giltigt under en tidsbegränsad tid och dess giltighet fortsätter automatiskt ett kalenderår åt gången, om inte någon av avtalsparterna säger upp avtalet skriftligt innan utgången av mars som föregår kalenderåret; samt
  • Delegera beslutsrätten i fråga om undertecknandet av upphandlingskontraktet är hos välfärdsområdets förvaltningsberedningsdirektör.

Beslut

Beslutsförslaget godkändes enhälligt utan diskussion.

Mer information om beslutet ges av välfärdsområdesdirektör Timo Aronkytö, timo.aronkyto@vantaa.fi.